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中国刑事司法制度的三个传统3

三、行政化的审批制度

　 最高法院对死刑复核程序的设计，充分显示出一种行政化的审批制度已经成为中国刑事司法制度的重要组成部分。在这种制度下，最高法院的合议庭并不具有对死刑案件的终局裁判权，审判委员会讨论决定案件的程序才是真正决定被告人命运的阶段；最高检察院检察长对审判委员会会议的列席，对于死刑案件的终局裁决无疑具有相当大的影响；最高法院遇有案件事实不清、证据不足或者量刑不当的案件，不再直接进行改判，而是发回原审法院重新审判，使得一种通过秘密下发内部指导函的方式影响下级法院裁决的司法惯例，得到显著的强化。

　 其实，即使是在普通刑事一审和二审程序中，这种依靠法院内部的行政官僚体系甚至上下级法院的行政隶属关系来审批案件的做法，早已形成制度化和规范化。在中国的刑事司法制度中，作为案件“承办人”的法官，要负责进行庭前准备、组织法庭审理、提出审理报告以及草拟裁判文书，并要对案件的审判结果接受审查并承担主要责任。审判长制度本来是为了发挥合议庭的集体决策作用而建立起来的，却演变成法院内部的一种行政审批制度。承办法官在向庭长、院长提出审批申请之前，一般还会将案件裁判结果报送审判长审查。遇有重大、疑难或者存在较大争议的案件，法院院长还有权召集审判委员会会议，在听取承办法官的口头汇报之后，对案件的裁决作出终局性的决定。不仅如此，在很多情况下，一个正在审理案件的一审法官，为了使其裁决意见获得上级法院的首肯，或者为了避免案件被上级法院发回重审或者加以改判，可以通过内部的途径秘密请示上级法院的法官，从而使一审裁决结论直接体现了上级法院的意见。而上级法院遇有事实不清、证据不足或者需要依法改判的情况，也往往会借“发回重审”之机，向下级法院发布作出某种裁决的内部指导函，从而对下级法院的司法裁判直接施加影响。这在普通一审和二审程序中已经成为不成文的惯例。

　 这种依靠法院内部的行政审批来进行事实复审的做法，与中国古代的复核和复奏制度一脉相承。例如，死刑复核程序基本保持了一种行政报核的制度格局，而没有转化为一种以不告不理、控辩双方同时参与为特征的“诉讼程序”。这是基于死刑案件在量刑方面的严厉性所设计出来的下级法院主动报请最高法院审查和批准裁决的制度。这与中国古代的复审制度设计如出一辙。[6]但是，中国古代实行行政官兼理司法的制度，上级法官与下级法官实质上也就是上级行政官员与下级官员的隶属关系。在这种上令下达的行政关系格局下，下级法官的审判不可能保持最基本的独立自主性，现代意义上的审级制度也无从建立起来。可以说，那种中央集权的政治制度设计以及司法依附于行政的状态，在一定程度上导致了中国古代复审制度的行政化格局。但是，中国现行的政治制度和司法制度显然与古代是不可同日而语的。那为什么在死刑复核程序的设计上仍然遵循了那种上令下达、上命下从的行政化格局呢？为什么经历了如此大规模的争论和呼吁，最高法院仍然选择了这种行政审批的程序设计呢？

　 在笔者看来，法院内部行政审批制度的盛行，是与法院内部独立的机制发育不健全有着密切关系的。这一方面表现为下级法院相对上级法院不具有司法裁判方面的独立自主性，另一方面则体现为法官在任何一家法院内部也无法保持独立性。

　 在中国现行的人大领导的“一府两院”制度下，由于强调“人民主权”原则，加上司法依附于地方的行政编制，法院的外部独立要达到西方国家的水平，几乎是不可能的。正因为如此，法院的外部独立问题一般容易获得研究者的重视，并长期博得观察者的同情。但是，即便那些来自法院之外的干预因素逐步得到减少，即便法院在从事司法裁判方面越来越具有独立自主性，法院内部真的能发育出一种独立裁判的环境来吗？答案是否定的。这是因为，无论是最高法院还是各高级法院、中级法院，都将其下级法院视为一种隶属于自己的“下级机构”。最高法院甚至将全国法院都视为一种统一的整体，从根本上不承认宪法和法院组织法所确立的上下级法院“监督关系”。于是，法官法对所谓“法官行政级别”的单独设定，尽管在独立于普通行政级别方面属于一种不成功的制度创新，却人为地造成法院内部法官级别的行政化甚至“法衔化”，背离了法官个人独立的基本理念；最高法院以及其他上级法院在向同级人大作工作报告时，动辄将下级法院的工作作为被法院工作的一部分，这显示出最高法院以及各高级法院、中级法院对待下级法院的态度，其实与上级行政机关对待下级行政机关的态度，并不存在实质性的区别；上级法院实行的错案追究、业绩考评制度，将诸如上诉率、调解率、发回重审率、改判率等作为考评甚至奖惩下级法院和法官的依据，这显示出上级法院其实是根据自行所作的裁判结论来决定下级法院办案的正确与否，在客观上起到了通过业绩考评来对下级法院事实行政控制的作用；上级法院还可以通过评选先进、模范、“办案能手”甚至“模范法院”的方式，对下级法院和法官实施各种带有行政管理色彩的控制……甚至在越来越多的高级法院，就连下级法院所收取的诉讼费都要统一管理，并按照一定的比例和标准重新下拨给下级法院，或者充作法官培训、法院基本建设的经费来源。

　 至于在任何一家法院内部，则更是充满了行政兼理司法的制度氛围。在这种氛围下，法院内部的司法裁判职能与司法行政管理职能没有发生实质性的分离，法院院长既是本法院的首席法官，又是本法院的最高行政负责人，还是审判委员会的召集人和党组书记，他不仅拥有对任何案件的终局裁判权，而且还对任何法官和司法行政人员的职业前途和处遇拥有实质的影响力。而法院内部业务庭的设置以及审判委员会制度的存在，更是为法院院长影响个案的裁决结果提供了极为便利的行政管理上的条件。同样，在目前的法院管理模式下，任何法官都不可能在司法裁判方面保持独立自主性，而不得不倚从于庭长、院长甚至审判委员会——也就是由法院院长、副院长、主要庭长组成的行政会议的审批和指示。

　 其实，在下级法院不能独立于上级法院的司法体制下，“审级制度”是不可能有其实施空间的。因为上级法院不可能根据当庭审理所形成的认识作出裁决结论，而是依据自己向下级法院所作的指令或指导意见形成终审裁决，且这必然架空整个上诉制度和二审程序。与此同时，假如承办法官在法院内部不能独立于庭长、院长和审判委员会，而在司法裁判方面不得不受到行政审批机制的牵制，那么，“法庭审理”也就成为失去实质意义的仪式而已，而各项旨在规范法庭审理过程的制度安排和程序设计也必然形同虚设。但非常遗憾的是，法学界所谈论的构建“三审终审制”的改革设想，在审级制度被架空的制度背景下，确实是没有任何意义的；法学家所讨论的诸如改革审判方式、确立证据规则、实施程序性制裁机制的改革方案，在法庭审理程序流于形式的现实面前，也是没有实现空间的。不确保司法独立在法院内部得到实现，不确保下级法院相对于上级法院、法官相对于法院内部行政系统的独立性，那么，无论是法庭审理程序的改革，还是审级制度的调整，都不具有现实的基础。

注释: [1]参见陈瑞华：《问题与主义之间一刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2003年版，第295页以下。 　　 [2]顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍》，法律出版社2006年版，第450—453页。 　　 [3]顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍》，法律出版社2006版，第450—453页。 　　 [4]同上。 　　 [5]同上。 　　 [6]例如，在明代，徒、流以上讼案，不问初审之审判是否合法与适当，也不问当事人有无异议，初审机关都必须将原案于审判后申送到上级复审，再决定能否结案。至于死罪囚犯，永乐十七年曾规定要将人卷一并送京师复审。这种复审制度完全以案情之轻重为标准，与现代的审级制度设计大异其趣。参见杨秀峰：《明代审判制度》，台湾黎明文化事业公司1988年版，第276页。

出处:《东方法学》2008年第1期

     陈瑞华