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关于批准和实施《公民权利和政治权利国际公约》的建议1

 《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书被国际社会誉为“国际人权宪章”。我国于1998年10月5日签署的《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）是国际人权法中一项重要的法律文件，因此，《公约》在我国的批准和实施问题，势必会引起国际社会和国内各界人士的广泛关注。

     中国政法大学刑事法律研究中心和中国法学会研究部两年前就开始着手进行《公约》的批准和实施问题的研究。两年来，通过考察访问加拿大、美国、英国、法国等国家和联合国人权高专、欧洲人权法院等部门，了解人权公约的批准和实施情况，并在国内举办高层次的国际研讨会征求各方面的意见，我们对《公约》的批准和实施问题的研究不断深化，在此基础上，我们愿意就《公约》的批准和实施问题提供一些意见，以供全国人大常委会、国务院和司法部门参考。

      随着我国的改革开放逐步走上规范化的轨道，建设社会主义法治国家的各项条件也日趋成熟。因此，关于《公约》的批准与实施，我们必须在我国的这一国情和现有历史条件的基础上，确立一个总的指导思想。江泽民主席在联合国千年首脑会议上论及人权与主权关系时曾经指出：“一方面，充分实现和享受人权是人类追求的共同理想。促进和保护人权是各国政府的神圣职责。任何国家都有义务遵照国际人权文书，并结合本国国情和有关法律，促进和保护本国人民的人权与基本自由。另一方面，各国主权平等和相互尊重主权、互不干涉内政等原则仍然是现代国际关系的基本准则。国家不分大小、贫富和强弱，一律平等。维护本国的主权和安全，是每个国家政府和人民的神圣权利。各国人民有权自主选择符合本国国情的社会制度和发展道路，创造自己的生活。”江泽民主席的这一重要发言，对中国批准和实施国际人权公约具有指导意义。我们认为，在《公约》的批准和实施问题上，需要确立的指导思想应当包括以下四个方面：

     第一，我国批准和实施《公约》的条件。随着我国近年来法制建设的发展，对人权的法律保护也逐步完善，在这种历史条件下批准和实施《公约》，尽管尚有一定差距，或者说还需要一定的准备工作，但是总体上来说，难度不是特别大。我国现行法律规定，与公约中的有关要求，大多数基本上协调一致；一部分经过修改或努力，矛盾是完全可以消除的；对于涉及我国根本制度和宪法原则，与公约规定很难协调的个别条文，则需要作出一定的处理。总的说来，对于《公约》的批准和实施，我国是基本具备条件的。这是对于我国批准和实施《公约》的总体状况的基本估计，也是继续讨论我国批准和实施问题的基本前提。

     第二，《公约》与我国国内法的协调。我国宪法没有对国际法和国内法的关系问题作出原则性的规定，这导致立法和实践中的认识和作法很不一致。我国的一部分立法，如民商事法律，明确规定了“优先适用国际条约”的规则，但还有许多法律没有规定。如果把那些没有明确规定“优先适用国际条约”的法律理解为，当出现国际法和国内法冲突时可以将国际法弃置不顾，国际法就等于失去了法律效力，那么“条约必须恪守”原则和我国的国际信誉就会大打折扣。因此，根据我国国情，在将来修改完善宪法时，应当把这一问题加以明确。对于我国国内法与条约规定不一致的，有条件修改的，尽量修改；对于那些一时难以修改的，则坚持“优先适用国际条约”的原则。这样就可以免却在各单项立法中一一进行规定的繁琐作法。

     第三，《公约》条款的保留。考虑到我国法制建设的实际状况和在国际上保护人权的形象，以及审查批准《经济、社会和文化权利国际公约》时仅对第8条关于组织和参加工会的规定加以声明的经验，建议中国在批准《公约》时尽量不保留，把保留和声明的条款减少到最低限度。

      第四，关于《公约》的批准时间问题。《公约》的批准与实施是一件将对中国的方方面面产生广泛影响的大事，对此我们不能贸然行动，在批准《公约》之前，作好必要而细致的准备工作。但是，如果批准时间拖延过长，不利于我国法制与国际法准则衔接，也容易使我国在国际交往中处于被动地位。因此，我们应当积极创造条件，认真做好各项准备工作，争取尽快批准《公约》。首先确定《公约》正式中文本。《公约》是联合国大会于1966年通过的。那时中华人民共和国的合法席位还没有恢复，当时的中文本不同于中国大陆现行使用的《公约》中文本（现行本），而现行本中又有若干错误。因此，批准《公约》首先应当确定作准的中文本（在中国政府没有提出作准本并得到联合国认可之前，以下各条文内容引自现行本）。