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关键词: 检察官的自由裁量权;监督和制约;制度的完善

      内容提要: 为实现个案正义的需要,目前世界各国都赋予检察官以起诉、不起诉和撤诉的自由裁量权。但为防止检察官滥用这一权力,各国又规定了相应的监督和制约措施。我们有必要借鉴先进国家的检察官自由裁量权的有效制约机制,以完善我国的检察官自由裁量权制度。

    一、起诉监督的法理

　　 所谓起诉监督,是指对检察官作出的起诉和不起诉的决定进行监督,其实质就是对检察官在起诉上的自由裁量权的监督。为了实现个案的正义,在刑事诉讼中,目前世界各国都赋予检察官以起诉、不起诉和撤诉的自由裁量权。但检察官的自由裁量权应否受到相应的监督和制约? 滥用这一权力后应有怎样的救济措施? 这些问题在司法实践中没有得到圆满的解答,因而在理论上有必要加以探讨。

　　 随着社会的发展以及人们对刑罚目的的认识的提高,刑事诉讼的目的就不仅仅是为了惩治犯罪以维护正常的法律和社会秩序,而是在整个刑事诉讼过程中越来越强调正当程序的理念以及保护被告人和被害人的利益。不管是纠问式诉讼模式还是抗辩式诉讼模式,其刑事司法体系都具有两项功能,事实上,就象一个硬币的两面,一面是犯罪控制,而另一面则是正当程序。为了犯罪控制,该体系就必须赋予司法机关以各种权力,如逮捕权、起诉权和审判权等,这些权力是调查、起诉和惩治违反实体法的行为所必需的,也是充分保证民主社会所需要的法制和秩序所必不可少的。而法律功能中的正当程序则是法治原则的具体化,它要求对法律和秩序的维护不仅是有力和高效的,而且还应该是公正和合法的。因此,在控制犯罪与正当程序之间就存在着一种微妙的平衡关系。一个公正而合理的刑事司法体系就应是不仅能设法实现这种平衡,而且还能保持这种平衡,即一方面,这一刑事司法体系不仅要正常地运转,而且还必须要公平地运转;另一方面,这一刑事司法体系不仅要公平地运转,而且还必须要正常地运转①。因此,在英、美、德、法实行多年的对起诉进行监督的预审模式设计上,就体现了西方社会这两种不同的刑事司法价值观的均衡。根据美国著名刑事法学家佩克的刑事诉讼模式理论,实行纠问式诉讼模式的德、法等国,追求的价值目标是犯罪控制;而实行抗辩式诉讼模式的英美等国,信奉的是正当程序的价值理念。〔1〕( P25) 这两种刑事司法价值观表面上看来是相互冲突的,但在公正、秩序、个人自由、人权保护等基本价值观念的支配和制约下,它们在一定程度上又可以互相包容和协调,互相渗透并实现均衡。也就是说强调高效率的犯罪控制,并非全然不顾正当程序,而注重正当程序以保护人权,也并非放弃对犯罪的打击。现代的刑事司法体系的设计都极力在这两者之间实现一种有效的、最佳的平衡。而起诉监督的价值取向也主要体现在两个方面:一是控制犯罪的需要。无论哪一国的检察官在审查起诉时,通常总是根据一定的起诉标准作出起诉与不起诉的决定,其中除了考虑已收集的证据是否充分足以对被告人定罪外,有时还应考虑国家利益问题,因为一旦起诉,作为国家就将付出相应的人力、物力和财力。而对被告人来说,一旦遭到起诉,就要为应诉耗费大量的财力和精力,同时还要在精神上承受压力。即便案子最后被判无罪,无论是被告人还是代表国家的公诉人都将付出巨大的代价。因此,对起诉的监督,一方面有利于个案在实体上获得公正,使被告人的利益得到充分的保护;另一方面也有利于保护被害人的利益。当该起诉的案件被决定不起诉时,案件中的被害人的利益就会受到损害,故对起诉权的监督就可为被害人提供救济途径,使被害人的利益也能得到相应的保护。二是程序公正的需要。起诉这一环节在刑事诉讼程序的运作体系中起着承上启下的作用,前为侦查程序的终结,后为审判程序的开始。因此,起诉环节的公正与否直接影响着整个案子的结果是否公正。如果说案子结果的公正与否在某种程度上来说只有当事人体会得到的话,而程序的公正则是人们看得见的。英国有句谚语为“看得见的正义”,说的就是程序公正的重要性。也就是说,在刑事诉讼中,不仅案件的结果要完全符合实体法的规定和精神,即判得正确、公平,而且还应当使人能感受到判决过程的公平性和合理性。〔2〕( P2) 因而,对起诉与否的决定权也应当受到相应的程序上的监督,使其决定过程公开、透明,也便于人们感受到这一决定过程的正当性和合理性。为了实现个案的公平和正义,应当赋予检察官一定的自由裁量权;而为了防止这一自由裁量权的滥用,又必须对这一权力进行相应的制约和监督。

　 历史上,是否在起诉问题上赋予检察官以自由裁量权,是起诉法定主义和起诉便宜主义的本质区别。而起诉法定主义和起诉便宜主义的产生与人们对刑罚目的的认识是紧密相关的。在19 世纪20 年代以前,刑事古典学派所主张的报应刑论占主导地位,刑罚要遵循确定性和必定性原则,即刑罚是犯罪的必然后果。如刑事古典学派的创始人和最重要的代表人物贝卡里亚认为:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性,这种必定性要求司法官员谨守职责,法官铁面无私、严肃认真,而这一切只有在宽和法制的条件下才能成为有益的美德。”〔3〕( P59) 受此观点的影响,起诉遵循的是法定主义原则,即有罪必诉,有罪必罚。与此相适应,凡符合起诉条件的,检察官就必须起诉而不拥有任何裁量权。“虽然报应刑论也经历了从等量学说到等值学说的演变,但在刑事诉讼中,追诉的法定主义则一直处于独占地位。”〔4〕随着资本主义经济的飞速发展,社会犯罪也急剧增长,刑事古典学派的刑法理论在这一现象面前表现得无能为力,其刑罚的报应刑观也逐渐被近代学派的目的刑观所取代。刑事社会学派的创始人李斯特认为:刑罚的目的是保护个人的生命、身体、财产、自由、名誉的利益和保卫国家的存在、安全和统治利益,也就是说,刑罚是以预防再犯、防卫社会为目的。只有“法益保护”或“社会防卫”才是刑罚的目的和刑罚的正当化根据。〔5〕

        ( P196) 刑罚除了惩罚功能以外,还具有教育和预防功能,且强调对犯罪人的特别预防功能。与此观点相适应,在刑事程序法中,起诉便宜主义也随之而生,且越来越受到重视并在各国的刑事诉讼实践中得到广泛的应用。尽管对起诉便宜主义概念的表述略有不同,但其精神实质在于“, 法律不要求检察官将所有的犯罪案件都提起诉讼,而是可以根据案件的具体情况决定起诉还是不起诉”。〔4〕

    　 由于起诉便宜主义赋予检察官以起诉的裁量权,使其能够通过不起诉的决定适时地终结部分已经启动的案件,这无疑有利于提高诉讼效率,节约有限的司法资源、减轻法院的负担,同时也有利于实现程序的正义。因为“迟来的正义为非正义”,让被告人及时地解除诉讼的拖累,这本身就是实现了个案的正义。因此,起诉便宜主义在强调效率的同时兼顾了实体正义,与起诉法定主义仅仅以实现实体正义为目标相比,自然有其优势。但起诉便宜主义并没有完全取代起诉法定主义,主要原因是对犯罪行使刑罚权是国家恢复法律权威和法律秩序的途径,而刑事起诉是国家刑罚权得以实现的必要前提,故起诉法定主义有其存在的合理性。但由于起诉法定主义存在着案不分大小、罪不分轻重都必须起诉,导致法院被卷宗淹没,给无辜者或不适用于刑罚处罚的犯罪嫌疑人带来极大的诉讼负担以及易使轻微犯罪人遭受短期自由刑的弊害等诸多弊端,〔6〕因此,“纵观当代各主要国家的刑事诉讼,无不在起诉法定主义的前提下,增加了起诉便宜主义的制度。起诉法定主义一元独占的局面被打破,取而代之的是起诉法定主义和起诉便宜主义的二元并存”。〔4〕

　 总的说来,大陆法系国家多以制定法的形式将起诉法定主义规定为刑事诉讼的基本原则,而以起诉便宜主义作为例外和补充。如日本刑事诉讼法第247 条规定,刑事案件在符合条件且有必要时检察官必须起诉,这体现的是起诉法定主义。接着第248 条又规定:“根据犯罪人的性格、年龄、境遇和犯罪的轻重、情节以及犯罪后的情况,认为没有必要提起诉讼时,可以不提起公诉。”这就明确规定了起诉便宜原则,实行的是“起诉犹豫”制度。与日本不同的是,德国刑诉法第152 条对起诉法定主义作了明确的规定,即“除法律另有规定外,在有足够的事实根据时,检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务”。因此,在德国,起诉法定主义是原则,而起诉便宜主义是例外。而在英美法系国家,实行的是判例制度,法律上并没有对起诉法定主义和起诉便宜主义作出明确的规定,但在司法实践中,也是两者并用的。如在美国,由检察官代表国家将符合起诉条件的案件向法院提起公诉,这体现了起诉法定主义。但美国的检察官享有广泛的自由裁量权(这在下文将有详细的介绍) ,不但可以自行决定一案中有多个犯罪嫌疑人时对哪一个犯罪嫌疑人进行起诉,还可以决定一个犯罪嫌疑人犯有多种罪行时对哪几种罪进行起诉,同时还拥有降格起诉、撤回起诉和拒绝起诉的权力,如在辩诉交易程序,体现的则是起诉便宜主义。由于这一程序在60 年代由美国最高法院通过判例确定以后,从70 年代以来已被广泛运用,目前,美国的刑事案件有90 %以上是通过辩诉交易程序来解决的。因此,可以说,在美国,起诉便宜主义实质上是美国刑事追诉的原则,而起诉法定主义则成了例外。〔6〕

　 在我国的刑事诉讼法中,也对起诉法定主义和起诉便宜主义作了适当的规定。通常认为,新刑诉法第141 条和142 条的规定体现了起诉法定主义,案件符合第141 条规定的,检察院必须起诉,符合第142 条规定的则应作出不起诉的决定。而第142 条第2 款和第140 条第4 款关于“酌定不起诉”和“存疑不起诉”的规定,又体现了起诉便宜主义原则。不过,我国遵循的仍是大陆法系国家的起诉原则,在我国的刑事诉讼中,起诉法定主义是原则,而起诉便宜主义则是例外的情况。

　 从上述的介绍可以看出,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,也不论其在起诉问题上是以起诉法定主义为原则还是以起诉便宜主义为原则,都是其对诉讼价值加以取舍的结果。在大陆法系国家,其传统的立法思想是“报应主义和一般预防主义”,〔6〕故起诉法定主义成为普遍原则,而起诉便宜主义成为例外;而英美法系国家,其追求的特别预防、效率和个案的正义,故起诉便宜主义成了起诉的原则,而起诉法定主义则成了例外。

　 由于当代世界各主要国家都兼采起诉法定主义和起诉便宜主义,都在一定程度上赋予检察官以起诉裁量权。为了防止检察官对起诉裁量权的滥用,各国又对这一权力作了相应的制约和监督。