叶文波律师网

起诉监督研究3

三、我国对检察官不起诉权力的法律控制

　 根据我国新刑诉法的规定,检察机关对公安机关侦查终结的案件,在审查起诉的过程中有权作出不起诉的决定。学界通常认为,不起诉的情况分为三种:一是绝对不起诉,即人民检察院对于案件符合刑诉法第15 条规定的情形之一的,应当作出不起诉的决定;二是相对不起诉,或称酌量不起诉,即刑诉法第142 条第2 款的规定:“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以做出不起诉决定”;三是存疑不起诉,是指人民检察院对于证据不足的案件,经过补充侦查,仍认为证据不足的依法作出的不起诉决定。在这三种不起诉的情形中,第一种是起诉法定主义的体现,第二、三种是起诉便宜主义的体现。检察官的自由裁量权只能运用在相对不起诉和存疑不起诉这两种情形中。对于相对不起诉的适用条件,学界存在着分歧意见:一种意见认为犯罪情节轻微是适用相对不起诉的前提条件,“有罪不诉”的范围仅限于轻微犯罪“, 较为彻底地排除了基于刑事政策的考虑和刑罚目的的需要,参照被告人主观恶性和社会危险性大小而适用不起诉决定的可能性。”〔12〕另一种意见认为犯罪情节轻微只是不需要判处刑罚的前提条件而不是免除刑罚的前提条件,不论情节是否轻微,都可以适用相对不起诉。〔4〕尽管学术观点存在分歧,但在司法实践中认为相对不起诉的适用条件为:一是犯罪情节轻微;二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚,认为“不需要判处刑罚”与我国刑法第37 条的规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚”是相一致的;而“免除刑罚”主要是指我国刑法中规定的可以免除刑罚的情况。〔13〕(P350) 而存疑不起诉的适用条件是在程序上要求人民检察院在审查起诉中,对证据不足的案件先退回公安机关补充侦查,同时还应经过检察委员会的讨论,才可以作出不起诉的决定。在实体要件上是证据不足,即证据没有达到证明标准“确实、充分”的要求。不过,根据《人民检察院刑事诉讼规则》第286 条的解释,属于证据不足的有下列情况:一是据以定罪的证据存在疑问,无法查证属实的;二是犯罪构成要件事实缺乏必要证据予以证明的;三是据以定罪的证据之间的矛盾不能排除的;四是根据证据得出的结论具有其它可能性的。

　 对检察官作出的不起诉决定,根据有关法律的规定,目前有以下两种形式可以对此进行制约:一是复议制度,即公安机关如对检察机关作出的不起诉决定不服的,可以提出复议,如果意见不被接受,还可以向上一级检察机关提请复核。被害人和被不起诉人如对检察机关的不起诉决定不服的,可以向检察机关提出申诉。检察机关对复议和申诉进行审查后,如认为原不起诉决定不恰当的,就撤销不起诉决定而再提起公诉。二是我国刑诉法还规定,在有被害人的案件中,如被害人对不起诉决定不服的,可以直接向法院起诉。这种权利的行使不受犯罪性质和案件种类的限制,也不必经过法院的裁定,可以有效地遏制检察官对起诉自由裁量权的滥用。但在一定程度上也有损于国家公诉权的权威,同时也会因被害人滥用起诉权而增加法院的负担。〔6〕

　 在司法实践中,检察官实际所拥有的不起诉的裁量权是很少的。从浙江省人民检察院所做的审查起诉工作月报表上可以看出:2002 年4 月,全省审结的案件为3435 件,其中起诉的案件为3381 件,起诉率为98. 4 % ,不起诉的案件为54 件,不起诉率为1. 6 %。湖南省1998 年和1999 年提起公诉的轻罪案件中被判免除刑罚的为539 人,2000 年和2001年被判免除刑罚的为492 人。从这些统计数字可以看出,与欧盟主要国家相比,我国司法实践中对轻罪不起诉的要求过严,这不利于提高诉讼效率。经搞起诉工作多年的同志介绍,造成不起诉率低的原因主要有:一是检察机关担心如果不从严掌握轻罪不起诉的条件,以后可能会丢掉轻罪不起诉这一权力。二是人们的观念问题。公安机关辛辛苦苦侦查终结的案件,要是在检察院审查起诉时作出不起诉的决定,就想当然地认为其中有问题,一个有头有脸的案子在检察院手中搞来搞去搞没了,不但当事人不理解,其他的群众也难以理解。因此,在通常情况下,就尽可能地作出起诉的决定而不是不起诉的决定,除非是这案子实在不符合起诉标准而不得不作出不起诉的决定。而在作出不起诉决定之前,还要经过层层的审批,先是案件的承办人员提出不起诉的意见,接着经小组讨论,然后报主管的检察长审批。总之,要对一个案子作出不起诉的决定是非常不容易的。三是检察工作的指导思想问题。认为如果不起诉率太高,就会将矛盾的焦点集中在检察院,这不利于检察院开展工作,因此,就尽可能地将案子送出去。三是我国的检察官不具有独立的地位。即便是在实行主诉检察官制度的检察院,主诉检察官所拥有的权力也是相当有限的。因此,尽管在我国的法律条文上也规定了检察官在起诉问题上享有较大的自由裁量权,但在实际工作中,这一自由裁量权是非常有限的。故有人说,目前在我国要研究的最迫切问题是如何真正实现检察官的自由裁量权,而不是对检察官的自由裁量权如何进行有效制约的问题。但实际上,这两个问题是相辅相成,同样重要的。

　 目前,通过检察改革,全国有80 %以上的公诉部门实行主诉检察官制度。因这种制度还处在探索阶段,故至今仍没有一个统一的实行标准来指导主诉检察官如何开展工作。故各地的主诉检察官所拥有的权力也不太一样。有的地方,主诉检察官的权力比较大,对于起诉的案件有权独立作出决定,而作出不起诉的案件,则需要经过小组讨论并报主管检察长批准。但有的地方,主诉检察官的权力很小,无论是作出起诉还是不起诉的案件,主诉检察官都无权独立作出决定,需经小组讨论并经主管检察长批准。尽管主管检察长的批准只是一个形式而已,但程序上还是非走不可。还有的地方规定,主诉检察官只对某几类案件有权决定是起诉还是不起诉,除这些案件外,其余的案件就需要集体讨论并经主管检察长的批准。不过,这种不统一的局面是暂时的,最终还是应该走向统一,否则同样的案件在不同的地方处理其结果就有可能会大不相同。实行主诉检察官制度的目的是让检察官拥有更多的自主权,以便权责到位,提高工作效率,避免以前那种众人一起决定而出了差错却无人承担责任的弊端。因此,总的说来,这一制度是可行的,且检察官独立也是世界各国通行的做法。问题是检察官独立以后,在我国现行的体制和司法腐败比较严重的背景下,如何有效地监督检察官的权力使其能客观公正地作出起诉或者不起诉的决定。笔者认为除了我国刑诉法已经规定的监督方式如复议和申诉制度外(因这些制度都是通过检察机关内部制约来实现的,通常情况下很难产生有效的制约) ,还可以采用以下两种方式:一是在主诉检察官作出起诉或者不起诉的决定前,听取被告辩护律师的意见。俗话说:兼听则明。尽管因辩护律师的职责是维护被告人的利益,其意见中有可能掺杂着故意为被告人开脱罪责的成分,但主诉检察官可以综合各方面的证据和情况进行分析,从而搞清真伪,让其为自己作出起诉还是不起诉的选择提供有份量的参考。如果主诉检察官为了办案方便或出于其它原因不听取辩护律师的意见,辩护律师可以向法院起诉以维护自己的这一权利。第二种方式是在主诉检察官作出不起诉决定以后,应由法院主持举行一次公开听证程序,让公安机关、被告人及其辩护律师,还有被害人一起参加,各自陈述自己的意见,从而由中立的、不偏不倚的法官来作出维持主诉检察官的不起诉决定还是重新作出起诉的决定。这一听证程序对于由检察机关自行侦查的案件,如贪污、贿赂和渎职犯罪的案件就特别管用,因为对这些案件,上述的复议和申诉都失去了效用,基本上处于无制约的状态。但这类侵犯国家和公共利益的犯罪,其社会危害性有时远远大于其它种类的犯罪,一旦检察官滥用起诉裁量权又没有有效的救济措施的话,其后果就更加严重。尽管目前在检察院内部也存在着部门之间的制约,但这种制约的效果是不尽人意的。因此,在这方面我们应该借鉴外国的有益做法,让主诉检察官的不起诉决定都得到中立的、无利益牵涉的法官的同意,这样就可以有效地预防检察官对自由裁量权的运用。因为,在我国,刑诉法所规定的对检察官起诉裁量权的制约主要体现在公诉案件和有被害人的案件上。尽管这种制约在司法实践中难以切实地执行,但至少还存在着这种制约。而对于由检察院自行侦查的案件,目前还没有这样的规定和制约。

　 此外,为避免错误的、不适当的起诉决定对当事人和国家所带来的不必要的人力、财力资源的浪费,对检察官作出的起诉决定也应象国外一样经过预审程序的过滤才可以正式起诉,而预审程序的设计在扬长避短方面无疑也可以借鉴国外成熟而有效的做法。具体说来:一是预审程序不但要作形式上的审查,更为重要的是为了发挥预审筛滤公诉、防止误诉的作用,必须对案件进行实质内容上的审查,即审查其起诉的证据是否有力、充分;二是为防止庭审法官的预断,在设计预审程序时必须规定预审的法官不再担任正式庭审时的法官。如能切切实实地做到这两点,就既能发挥预审的过滤器作用,又能避免预审程序有可能带来的先判后审的弊端。而要达到这一目的,就必须对我国目前的公诉审查程序进行必要的改革。在改革时,既要借鉴国外的有益做法,而更应结合中国的司法实践。

注释： ① 引自荷兰乌特勒支大学法学院刑法、刑诉法及人权教授Peter J .Baauw 先生2002 年7 月29 - 8 月6 日在北京- 天津- 南宁的讲座,题为:“公平审判的权利:判例法探讨”。 ② 引自荷兰乌特勒支大学法学院刑法、刑诉法及人权教授Peter J .Baauw 先生2002 年7 月29 - 8 月6 日在北京- 天津- 南宁的讲座,题为:“公平审判的权利:判例法探讨”。 ③ 350 U. S. 359 ,76 S. Ct . 406 ,100 L. Ed. 397 (1956) . ④ 引自荷兰恩海姆上诉法院副检察长Peter J . Cremers 先生2002 年7 月29 日- 8 月6 日在北京- 天津- 南宁所作的讲座,题为:检察官与人权。 ⑤ 引自柏林区(高级) 法院审判长Peter Faust 在2002 年9 月4- 6 日“第三批欧盟法官和检察官培训人员总结研讨会”上的讲演。 ⑥资料来源于中国- 欧盟法律和司法合作项目第四批法官和检察官在2002 年9 月19 日- 12 月15 日期间在欧盟各国学习时所作的讲座,本人有幸担任翻译而得之。 ⑦ 引自柏林区(高级) 法院审判长Peter Faust 在2002 年9 月4- 6 日“第三批欧盟法官和检察官培训人员总结研讨会”上的讲演。 ⑧ 资料来源于中国- 欧盟法律和司法合作项目第四批法官和检察官在2002 年9 月19 日- 12 月15 日期间在欧盟各国学习时所作的讲座。 注释: 参考文献： （1〕李心鉴1 刑事诉讼构造论〔M〕1 北京:中国政法大学出版社,1992 〔2〕陈瑞华1 看得见的正义〔M〕1 北京:中国法制出版社,2000 〔3〕〔意〕贝卡里亚1 论犯罪与刑罚〔M〕1 黄风1 北京:中国大百科全书出版社,1993 〔4〕汪建成1 论起诉法定主义与起诉便宜主义的调和〔J〕1 中国人民大学学报,2000 , (2) 〔5〕马克昌1 近代西方刑法学说史略〔M〕1 北京:中国检察出版社,1996 〔6〕陈岚1 论检察官的自由裁量权———兼析起诉便宜主义原则的确立及其适用〔J〕1 中国法学,2000 , (1) 〔7〕陈瑞华1 在公正与效率之间———英国刑事诉讼制度的最新发展〔J〕1 中外法学,1998 , (6) 〔8〕John Sprack , Emmins on Criminal Procedure , by Blackstone Press Limited ,1997 ,P176 – 177 〔9〕〔美〕彼得?G?伦斯特洛姆1 美国法律辞典〔N〕1 北京:中国政法大学出版社,1998 〔10〕Israel , Jerold H1Yale kamisar and Wayne R1 LaFave , Criminal Procedure and the Constitution : Leading Supreme CourtCases and Introductory Text1 St1 Paul , Minnesota1 West Publishing Co1 1989 , Page 437 〔11〕张旭1 公诉审查程序改革的选择〔J〕1 法学研究,1996 , (2) 〔12〕鲁兰1 不起诉制度利弊析〔J〕1 中外法学,1996 , (5) 1〔13〕张穹1 公诉问题研究〔M〕1 北京:中国人民公安大学出版社,2000

出处:《法律科学》2003 年第6 期

      季美君