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二、中国为什么要把检察机关作为法律监督机关

　　既然中国根据国体、政体及国情需要设立专门的法律监督机关，那么，为什么要将检察机关而不是别的什么机关作为法律监督机关？ 　　这是因为检察机关与法律监督存在高度的契合。

　　（一）检察机关的刑事公诉具有监督属性

　　世界各国的检察制度不尽相同，其职权范围也存在较大差异，但至少有一项职权是相同的，即都负责刑事公诉。而刑事公诉，具有监督的属性。

　　1.从公诉制度产生的初衷来看。公诉制度发端于中世纪的法国。当时，法国处于封建割据状态，各封建领主、教会领地和城市都设有自己的法庭，对领地的居民行使司法权。国王法院只能管辖王室领地内的案件。诉讼采取私诉方式。私诉方式具有明显的弊端，它要受加害和被害双方力量对比关系、举证能力等影响。比如，加害方势力强大，被害方担心抗争不过而放弃诉讼；被害方举证不力，不仅打不赢官司，而且成了“诬告”；侵害公益等案件无人过问，等等。司法权的分散、割据和私诉，都影响了法律的统一实施和司法的公正。为了弥补诉讼的缺陷，加强中央集权，原先仅代表国王私人处理与诸候发生涉及财政、税务和领土方面纠纷的“国王的律师和代理人”，逐渐具有了以政府公诉的身份听取私人告密，进行侦查，提起诉讼，在法庭上支持控诉，以及抗议法庭判决并代表国王监督地方行政当局等职能。从菲力普四世（1285年—1314年）时起，“国王的律师和代理人”成为专职的国家官员。至十七世纪路易十四时，将其定名为检察官，现代意义上的公诉制度由此产生。现代公诉制度起源表明，“公诉制度是为了消除封建割据状态下法制不统一对追诉犯罪活动带来的影响”和监督法院审判，维护国王制定法律的统一实施而问世的。[19]

　　2.从公诉制度的继承和发展看。在公诉制度发展的过程中，有一个情况耐人寻味并值得我们深思：资产阶级夺取政权后，随着现代警察制度的建立，在警察统一行使刑事案件侦查权后，资产阶级如从完成刑事控诉任务考虑，那完全可以在废除封建制度时，一并废除封建社会法国等国所实行的由检察官提起公诉的制度，改由警察将刑事案件直接向法院起诉。因为这不仅可以减少诉讼环节，节省司法资源，而且可以提高诉讼效率。然而，资产阶级没有这样做，他们废除了封建制度，却将封建社会法国等国由检察官公诉的制度继承下来，且各国无一例外地都先后建立了检察官公诉制度，并予以发展与完善。这是为什么？是因为在资产阶级及各国统治者看来，在警察与法官之间插入检察官这个楔子，虽增加了司法成本，降低了诉讼效率，却能收一举多得之效。我国台湾学者林钰雄认为，它一可透过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此节制的方法，保障刑事司法权行使的客观性和正确性；[20]二可以严格法律训练和法律约束的公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三可让检察官守护法律，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序，以追诉犯罪，保障民权。[21]总之，在警察与法官间介入检察官这个楔子，就是为了让检察官充当法律守护神，即保证法律的统一正确实施，以避免法官的擅断和警察的恣意，从而实现对国家权力的双重控制。由此也说明，在各国资产阶级及其统治者看来，刑事公诉不是目的，对警察和法官权力的双重控制才是目的，刑事公诉仅仅是实施这种控制的手段。

　　3.从公诉权的内容来看。公诉不仅仅指提起公诉，而是指检察机关为依法指控犯罪，请求法院开庭审判并追究其刑事责任而进行的一系列诉讼活动的总称。世界上多数国家的公诉权包括审查起诉权、决定起诉和不起诉权、公诉变更权、出庭支持公诉权和抗诉权。其中审查起诉需要审查警察移送的案件是否符合起诉条件、犯罪嫌疑人是否构成犯罪、所认定的罪名是否正确、有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人、警察侦查活动是否合法等内容，这些审查活动无疑体现了对警察侦查活动的监督。检察机关审查后，如果作出不起诉决定，则体现了对警察侦查结果的否定和侦查程序的控制；如果作出起诉决定，则表明对警察侦查结果的认可，并启动了刑事审判程序，限定了刑事审判的范围，法院只能就检察院起诉的案件及其被告人与犯罪事实进行审判，而不得对检察院没有起诉的事实及其他案件行使审判权。公诉变更权一般包括撤回起诉、追加起诉、补充起诉、变更起诉等权力，这些权力的行使，既是对检察机关自身原起诉决定的修正，也是对警察侦查和法院审判的双重制约。出庭支持公诉既对被告人履行控诉职能，又负有监督法院审判活动是否合法的职责，特别是大陆法系国家的检察官普遍负有该职责。如在法国，最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督”，其中当然包括对法院审判活动的监督。德国检察官“在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法”。因此，“检察官在法庭上既是公诉人，又是法律监督者。”[22]抗诉是检察院对法院确有错误的裁判提出异议，并要求上一级法院予以纠正的活动，它更体现了对法院的法律监督。虽然，被告人也可以对其认为错误的裁判提出上诉，但其上诉的内容是要求从轻判处或者改判无罪，上诉的目的是为了自己的利益。而检察院抗诉则既可以“抗轻”（认为原判太轻，要求从重判处），也可以“抗重”（认为原判决太重或完全错误，要求从轻判处或改判无罪），既可以提出不利于被告人的抗诉，也可以提出有利于被告人的抗诉；抗诉的目的并非为了自己的利益，而是为了维护法律的正确实施。因而不能因为被告人也拥有上诉权而怀疑或否定检察院抗诉所体现的监督属性。 　　有学者还认为，公诉所具有的控诉功能，也具有自诉所不具有的法律监督性质，因为公诉与自诉相比，二者在起诉的目的、起诉的原因、诉讼立场、追求的诉讼结果等方面均不同，“公诉权除了具有自诉权启动刑事审判程序的作用外，还具有自诉权所不具有的维护法律被切实遵守、保障法律实施的作用”。[23]笔者认为，该观点具有创新的意义，也有一定的道理。但是，与检察院公诉代替被害人自诉相适应，在刑事案件的调查取证上，人类社会也经历过由当事人自己调查取证到由警察统一调查取证（即侦查）的过程，目前英美法系国家所奉行的当事人主义诉讼方式，以及不少国家所保留的对部分案件的自诉，就是由此而来。如果因公诉不同于自诉而认为公诉的控诉职能具有法律监督性质，那么，警察侦查代替私人调查是否意味着警察的侦查也具有法律监督性质？因为警察侦查同私人调查相比，在侦查的目的、原因、诉讼立场、追求的诉讼结果等方面也都不相同，似乎也具有当事人调查所不具有的“维护法律被切实遵守、保护法律实施”的作用，此其一。其二，检察机关法律监督的对象，主要是公权力，即对公权力行使合法性的监督，其目的主要是为了保证国家权力在法治轨道上正确运行。我国现行法律赋予检察机关的诸项权力，莫不以此为界。如果把控诉犯罪也视为法律监督，那就把公民遵守法律的情况也纳入了检察机关的监督范围，照此思路，那凡是对在法的遵守中出现的违法犯罪进行查处的活动，如公安机关的侦查活动、行政执法机关的执法活动都是法律监督了，这就难免混淆了检察机关监督的对象和其他执法机关执法对象的界限，从而使法律监督泛化。可见，说公诉的控诉功能属于法律监督，虽有一定的道理，但有牵强之嫌。

　　根据上述，可以得出如下结论：（1）世界各国的公诉都具有两个功能：控诉功能和监督功能，即一方面，将犯罪嫌疑人诉至法院，要求法院判处刑罚；另一方面，通过审查起诉、决定起诉或不起诉、变更起诉、出庭公诉、抗诉等活动，控制侦查程序和审查侦查结果，启动审判程序和限定审判范围，监督侦查活动和审判活动。这两个功能不可分割，统一于公诉之中，是一个事物的两个方面，就象一枚硬币的两个面一样。当然，就某一具体案件来说，如果检察机关经过审查作出不起诉决定，则该案的公诉只有监督功能而无控诉功能；如果审查后作出起诉决定，则该案件的公诉必然既有控诉功能又有监督功能。可见，在具体案件中，只有无控诉但有监督的公诉，但无没有监督而仅有控诉的公诉，那种认为只有控诉而无监督的公诉是根本不存在的。（2）既然公诉同时具有控诉功能和监督功能，而检察机关又是因公诉而产生的，因此，监督是检察机关与生俱来的固有的属性。（3）在公诉的控诉功能与监督功能间，控诉是手段，监督是目的，各国之所以不由直接负责侦查的警察向法院起诉，而宁可牺牲一定的司法资源和诉讼效率，由检察机关向法院起诉，其目的就是为了实现对警察侦查权与法官审判权的双向监督。（4）各国检察机关之所以要对警察侦查权和法官审判权实施监督，是因为在大陆法系国家，检察机关是“法律的守护神”，在英美法系国家，检察机关是“国家和公共利益的代表”，为了法律利益或者国家和公共利益实施监督，是其职责所在。

　　（二）检察机关除公诉之外的职能也大多具有监督属性

　　各国检察机关除了公诉具有监督属性外，还拥有其他一些具有监督性质的职权，为指挥、监督侦查权、监督判决执行权、监督监所权、对涉及公共利益的民事、行政诉讼提起和参与诉讼权等等。其中大陆法系国家的职权则更为广泛。如在法国，检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对下列事项行使广泛的监督权：“（1）监督司法辅助人员；（2）监督检察书记官；（3）监督司法救助制度的营运；（4）监督户政官员；（5）对私立教育机构的监督；（6）对公立精神病院的监督；（7）对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格审查；（8）对新闻、杂志等定期刊物进行审查等等”。[24]德国检察机关除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督外，“对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”[25]葡萄牙检察机关的权限有“……7、监督司法官员的工作；在自身权限内，维护法庭的独立，并监督司法职能依照宪法和法律进行。……9、在监督司法职能进行时，依据宪法和法院组织法的规定，可向宪法法院提出上诉。10、监督常规法律的合法性。共和国检察长可请求宪法法院对任何违宪进行宣布……”[26]在英美法系的英国，根据1985年《犯罪起诉法》的规定，检察机关拥有对警察侦查行为一定的监督和建议权：（1）为了防止警方对应当提起诉讼的案件不予提起诉讼，警察局长应当将本辖区内的每一严重犯罪通知检察官。（2）检察机关在侦查阶段要给予警察必要的司法建议，指导警察收集和发现充分的能证明案件事实的证据。美国联邦总检察长有权侦查政府官员的犯罪行为，有权监督司法行政管理、监狱和其他惩办机关。除对刑事诉讼领域实行监督外，多数国家的检察机关还广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事、行政诉讼，如英国、美国、日本、德国、意大利、比利时、希腊、瑞典、澳大利亚、巴西、阿根廷、荷兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或判例中确认了检察机关参与民事诉讼的内容。[27]

　　由于各国检察机关承担的公诉职能具有监督属性，同时，除公诉外，还拥有较为广泛的带有监督性质的权力，因此，有的学者将英美法系国家的检察机关界定为“诉讼机关”，将大陆法系国家的检察机关界定为“法律监督机关”[28]；还有学者则将西方国家的检察机关界定为“司法监督机关”。[29]笔者认为，对资本主义国家检察机关无论作何界定，它们都具有对有关诉讼机关执行法律的行为实施监督的属性则是无可争议的事实；其中说大陆法系国家的检察机关是“法律监督机关”似也不为过。试想，“对国家整体执法活动进行监督”、被称为“法律守护人”的机关，难道还不可以称为“法律监督机关”吗？至于这些国家没有将其界定为“监督机关”或“法律监督机关”，这既有法律语言习惯的原因，更有受三权分立政体所限的原因。 　　正因为世界各国检察机关所承担的公诉职能及其他职能都具有监督的属性，因而我国在借鉴前苏联检察制度和批判地继承我国封建社会监督制度的基础上，将外国以公诉（内含监督）为主体、以其他监督职能为补充的检察制度进行适当的改造，即除了承担各国都具有的公诉（内容监督）职能外，再对外国监督的职能进行适当扩充与系统化，赋予检察机关公诉、审查批捕、职务犯罪侦查、诉讼监督等职能，[30]并将检察机关定位为法律监督机关。因此，各国检察制度中公诉及其他职能所具有的监督属性，是我国将检察机关定位为法律监督机关的合理性基础。