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中国检察制度的几个问题5

五、检察机关行使职务犯罪侦查权是否合理和必要

　　一些人认为，检察机关行使职务犯罪侦查权，与其作为法律监督机关的性质不相契合，因为侦查本身不是法律监督，而是法律监督的对象，如果检察机关自己搞职务犯罪侦查，又自己搞监督，那么，这种自己监督自己的制度设计“不符合我国刑事诉讼中分工负责、互相制约的原则。”[56]

　　笔者认为，职务犯罪侦查与法律监督是契合的，检察机关行使职务犯罪侦查权具有合理性和必要性。

　　（一）职务犯罪侦查的性质是法律监督，理应由法律监督机关负责

　　职务犯罪是国家公职人员在行使国家管理权过程中滥用或误用权力所构成的犯罪。由于这种犯罪的主体（系国家公职人员）和客观行为（滥用、误用权力）的特殊性，故其危害性高于普通犯罪。它鲸吞国家财产，破坏公共管理秩序，败坏政府形象和声誉，直接危及政权和社会稳定，成为不少国家社会动荡和政权更替的一个重要原因。因此，古今中外的统治者及其思想家都苦苦地寻求对其预防和惩治的对策。在纷呈的对策中，较具共性的是根据权力不受制约监督必然导致腐败的原理，对公职人员的职务行为实施制约监督。例如，在我国两千多年的封建社会里，统治者都贯彻“明君治吏不治民“的指导思想，通过设立自上而下、自成体系的御史制度，并赋予某些特殊的权力，来纠察百官，整肃纲纪”，对各级官吏实施监督。西方资本主义国家根据其思想家分权制衡的学说，通过对国家权力作必要的分工，实现权力的平衡和对权力的制约。新中国则根据马克思、列宁、毛泽东等革命导师关于“公众监督”、“人民监督”的思想，逐渐构建起对国家公职人员职务活动的监督体系。这个监督体系有三个层次：第一个层次是道德监督，即对国家工作人员职务活动是否遵守社会主义道德实行监督。它用社会舆论、道德谴责的办法监督职务活动中的道德失范行为，是保障职务合法性的第一道防线。第二个层次是党的纪检机关和国家监察机关的纪律监督，即对国家工作人员职务活动是否遵守党纪、政纪实行监督，它以党纪、政纪处分的办法监督职务活动中的违反党纪、政纪行为，是保障职务活动合法性的第二道防线。第三个层次是检察机关的法律监督，即对国家工作人员职务活动是否执行和遵守法律实行监督，它用追究刑事责任这一最严厉最极端的办法监督职务活动中触犯刑律、构成职务犯罪的行为，是保障职务活动合法性的最后一道防线。这三个层次的监督，其监督主体、监督内容、监督办法、监督后果均不同，其中，检察机关的法律监督较典型地体现了用权力（法律监督权）制约权力（国家工作人员的管理权）、用法律手段防止和制裁权力滥用、误用的权力制衡的特点。[57]因此，检察机关对职务犯罪的侦查，是一种法律监督，即用刑事追诉或曰司法弹劾的办法，对国家工作人员违反法律、构成犯罪的职务行为所实行的监督，它是检察机关履行法律监督职能的重要方式和手段，在本质上是用法律监督权制约国家工作人员的各项管理权，用法律手段防止和制裁权力的滥用和误用，保障国家公职人员职务活动的合法性。 　　有人认为，世界各国行使职务犯罪侦查权的主体不尽相同，如有的由检察机关行使，有的由警察机关行使，由外国的检察机关（俄罗斯等国除外）行使或由警察机关行使就不是法律监督，而由中国检察机关行使就成了法律监督，这在逻辑上是说不通的。笔者认为，无论在什么国家，对国家公职人员滥用或误用权力的犯罪行为进行查处，都应具有监督的性质，这除了上面所说的理由外，还可从以下几个方面得到证明：首先，从国家公职人员的特殊性来看，国家公职人员不同于普通公民，其特殊性表现为受人民委托行使国家权力，从而使个人的行为代表国家的行为。而在普通公民那里，个人行为就是个人所为，不可能成为国家行为。公职人员的这种特殊性，就为其滥用权力、以权谋私提供了便利。公职人员在接受人民委托前，人民是主人，权力是否委托以及委托给谁，都由人民说了算；而当权力委托给有关人员使之成为公职人员后，公职人员是否始终按人民的意志行使权力，就存在着变数，一些公职人员就蜕变成为主人，而人民却成了他的仆人，人民赋予公职人员的权力成了公职人员谋取私利和压迫人民的工具。有人形象地说：当人民把权力赋予某人前，人民是老子，该人是儿子，而当人民把权力赋予某人后，该人就成了老子，人民就成了儿子。为了防止公职人员的蜕变和权力的异化，人民唯一有效的办法就是对公职人员实施制约监督，具体措施如批评、检举、质询、撤换、罢免、弹劾、查处等。“不受制约监督的权力必然导致腐败”这一名言，就说明了制约监督是防止权力腐败的唯一途径。故对职务犯罪实施侦查属于对国家权力行使合法性的一种监督，当无异议。[58]同时，这也是为什么对普通公民违法犯罪的查处不是监督而对公职人员违法犯罪的查处是监督的原因所在。其次，从无产阶级革命师的有关论述来看。马克思、列宁、毛泽东在论述防止权力变质的办法时，使用的都是“监督”一词，如马克思赞扬巴黎公社以“在公众监督下进行工作的”、“随时可以罢免的勤务员代替了骑在人民头上作威作福的老爷们”的做法，强调无产阶级国家必须建立社会监督机制，以保证国家真正成为社会的公仆，公职人员真正成为人民的勤务员。[59]列宁提出要以“多种多样的自上而下的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。”[60]毛泽东在回答黄炎培关于共产党领导的国家能否跳出封建王朝兴亡周期率的提问时，提出以民主的新路即让人民来监督政府的办法来跳出这种周期率。再次，从相关单位的情况来看。我国党的纪律检查机关负责对党组织和党员遵守党纪情况的监督，行政监察机关负责对行政机关和公务人员遵守政纪情况的监督，他们查处案件的性质分别是党纪监督和政纪监督，对此，任何人都没有提出过异议。既然如此，为什么检察机关对国家公职人员滥用、误用权力所构成的职务犯罪进行查处就不可以是“法律监督”呢？ 　　因此，应当说，世界各国对职务犯罪的侦查都有监督的性质，至于一些国家没有称其为“监督”或“法律监督”，这既有制度传统的原因，也有语言习惯的原因，还有是否认为有必要把事物内在的性质揭示出来的原因。多数国家没有把检察机关定位为法律监督机关，当然也就不需要去揭示对职务犯罪的侦查是否属于法律监督，而习惯于按刑事诉讼阶段的名称，将普通犯罪侦查和职务犯罪侦查都叫“侦查”。但是，世界上多数国家之所以将破坏社会秩序的普通刑事犯罪交由警察机关侦查，而将违反职务活动合法性的职务犯罪交由检察机关侦查，就是因为犯罪性质不同，因而侦查性质也不同。因此，多数国家没有将职务犯罪侦查定性为法律监督，并不等于其内在的法律监督属性就不存在。

　　（二）由检察机关行使职务犯罪侦查权既是我国的一贯分工，也是多数国家的通行做法和国际法律文件的明确要求

　　新中国成立初期，我国就把侦查权特别是职务犯罪侦查权赋予了检察机关。1949年12月20颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，检察机关的职权之一是“对刑事案件实行侦查，提起公诉”。1950年8月，最高检察署李六如副检察长在第一届全国司法会议所作的报告中，就提出检察机关首先要“注意检察贪污案件”，“注意检察违法乱纪侵犯人权案件”。这实际上初步指明了检察机关侦查的范围是职务犯罪。”[61]1954年颁布的第一部《人民检察院组织法》规定检察机关职权之一是“对于刑事案件进行侦查”。文化大革命后检察机关重建，1978年，叶剑英委员长在五届人大一次会议上作《关于修改宪法的报告》中说明检察机关重建的理由是“鉴于同违法乱纪行为作斗争的极大重要性”，这里的“违法乱纪行为”指的主要是公职人员违法犯罪。1979年7月1日全国人大五届二次会议通过的《人民检察院组织法》将原来的“对于刑事案件进行侦查”改为“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”。与《人民检察院组织法》同时通过的1979年《刑事诉讼法》则进一步明确了检察机关立案侦查案件的范围主要是职务犯罪。可见，对职务犯罪实行侦查，历来是我国检察机关的一项职权。

　　世界上多数国家根据侦查权从属于、服务于公诉权的诉讼理论，赋予了检察机关对刑事犯罪特别是职务犯罪侦查权。其中有的是法律规定检察机关对一切犯罪具有侦查权或者指挥侦查权，如日本、法国、德国、意大利等；有的是法律明确规定检察机关侦查的范围是职务犯罪等犯罪，如俄罗斯、韩国、越南、罗马尼亚、南非、芬兰、匈牙利、印度尼西亚等；有的是法律没有明确规定检察机关侦查的范围，但实践中检察机关可以直接侦查公务员腐败等犯罪，[62]如美国在尼克松总统“水门事件”后，“为了应对公众对水门事件及地方公务员腐败行为泛滥的不满，联邦检察院加强了对白领犯罪以及政治腐败的刑事追诉，位于合众国大都市的联邦检察院开始重视对案件的侦查，许多地方的联邦检察院也开始将一些原由警察进行侦查的案件变为由自己直接侦查。”[63]此外，有关的国际法律文件也对检察机关的侦查权特别是职务犯罪侦查权作了规定。如1998年联合国《国际刑事法院罗马规约》第54条“检察官在调查方面的义务和权力”规定：检察官应当查明真相，调查一切有关的事实和证据，以评估是否存在本规约规定的刑事责任。1990年9月第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》第15条规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”[64]可见，我国检察机关行使职务犯罪侦查权，与世界上多数国家的做法和国际法律文件的要求是一致的。

　　（三）检察机关行使职务犯罪侦查权具有明显的优势

　　1.检察机关所具有的独立性有利于对职务犯罪实施侦查。职务犯罪是掌握着公共权力的人利用职务实施的“强势犯罪”，具有关系网密、保护层厚、干扰阻力大、反侦查能力强等特点，需要侦查主体能够依法独立行使职权。检察机关正是具有这种独立性的机关，他依法独立行使职权而不受行政机关、团体和个人的干涉，从而有利于排除阻力干扰，冲破关系网、保护层，秉公查办案件。而如由公安机关、监察机关等行政机关负责侦查，则不具有这种独立性，加上行政机关是掌握公共权力比较集中、其工作人员在职务犯罪中占有较大比重的机关，如由他们负责侦查，不利于对行政权的监督和对行政人员所涉职务犯罪的公正查处。

　　2.检察人员所具有的相对较高素质有利于对职务犯罪实施侦查。职务犯罪是高隐蔽型、高智能型犯罪，犯罪主体具有较高学历和理论素养、丰富的社会经验，大多熟悉国家政策，了解国家法律，有不少还是某些方面的专家。这就需要侦查主体有较高的文化素养、较丰富的社会经验，熟悉国家政策法律，能够讲究政策，文明执法，善于同犯罪分子用谋斗智。而检察队伍是素质相对较高的一支队伍，与目前的其他侦查队伍相比，在文化程度、法律素养、讲究政策、文明执法、用谋斗智等方面，可以说具有一定的优势。

　　3.检察人员丰富的侦查积累有利于对职务犯罪实施侦查。侦查工作需要素质，更需要积累。自检察机关成立以来，特别是我国改革开放以来，检察机关在查处职务犯罪方面，经历了从解放初的“三反”、“五反”、到改革开放初的“打击严重经济犯罪”、再到二十世纪八十年代以来的“反腐败”等全过程，积累了丰富的侦查经验，造就了一支政治坚强、业务精通、作风过硬、敢打硬仗的侦查队伍，涌现了一大批侦查能手和专家。同时，积极探索侦查规律，研究侦查理论，初步建立了职务犯罪侦查理论体系。这些都无疑为进一步行使好职务犯罪侦查权奠定了良好的技能基础、组织基础和理论基础。

　　4.由检察机关行使职务犯罪侦查权有利于职务犯罪侦查与其他法律监督工作互动发展。一方面，检察机关其他的法律监督工作如审查批捕、审查起诉、诉讼监督有助于发现职务犯罪特别是司法领域的职务犯罪线索，从而促进职务犯罪侦查工作的开展；另一方面，职务犯罪侦查可以为其他的各项监督提供有力的保障和推动，因为公安、司法机关在诉讼中该立案不立案、错漏提请批捕、错漏移送起诉、错误起诉与不起诉、错误判决以及错误减刑、假释等执法不公行为，有些就是由于公安、司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等滥用、误用司法权力的职务犯罪所造成的，只有对这些犯罪实施侦查，予以揭露和惩处，才能震慑犯罪分子，促进广大公安、司法人员恪尽职守，依法办案，从而有效地防止司法权被滥用和误用，保障各项诉讼监督职能的权威性和有效性。实践证明，检察机关的诉讼监督权必须以职务犯罪侦查权为后盾，否则，就会软弱无力，起不到应有的作用。[65]

　　（四）检察机关在职务犯罪侦查中存在的一些问题已经或正在通过深化改革、强化监督等工作加以解决 　　由于职务犯罪案件的审查批捕、审查起诉和侦查活动监督由检察机关自己负责，这种自己对自己的控制和监督与来自外力的监督相比，其效果要差一些，这主要表现为少数职务犯罪案件质量不够高，侦查中执法不公，违法办案问题时有发生。[66]为此，检察机关采取了一系列措施：一是完善人民检察院对职务犯罪侦查的内部制约机制。其基本精神是人民检察院对职务犯罪案件的查处工作由不同内设机构承办，互相制约。主要内容是：反贪污贿赂侦查部门和反渎职、侵权部门分别负责贪污贿赂、渎职、侵权犯罪案件的侦查工作，举报中心统一受理、管理人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件线索，实行侦查工作与案件线索的受理、审查工作相分离；侦查监督部门承担对人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否决定逮捕的审查工作，实行侦查工作与审查决定逮捕工作相分离；公诉部门承担对人民检察院直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人是否提起公诉、不起诉的审查工作，实行侦查与审查起诉相分离；控告申诉检察部门承担有关案件或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作，实行侦查工作与对不立案、撤案决定的复议、复查工作相分离；财务部门统一管理侦查部门办案中扣押的款物，实行侦查工作与扣押款物管理工作相分离；纪检、监察部门承担侦查部门违法违纪案件的查处工作，实行侦查工作与监察、监督工作相分离；建立侦查工作集体决策机制，实行侦查工作办理权与决定权相分离。二是建立人民监督员对职务犯罪侦查工作进行监督的制度。即从机关、团体、企事业单位和基层组织中经过民主推荐，选任一批人民监督员，对检察机关查办职务犯罪中的“三类案件”（即犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，拟撤销案件的，拟不起诉的）和“五种情形”（即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿的，检察机关在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的）实行监督。其中对“三类案件”的监督还列入检察机关办理职务犯罪案件的必经程序。当有该三类案件时，就在人民监督员中随机确定三名以上总人数为单数的人民监督员对案件进行集体评议和表决，按照少数服从多数的原则提出监督意见，然后将人民监督员监督意见与检察机关承办部门的意见一并提交检察长或检察委员会决定。人民监督员如果不同意检察长或检察委员会决定，有权提请上一级人民检察院复核。今后，人民监督员制度还将向法制化方向发展，以进一步提高人民监督员的监督效果。三是建立职务犯罪案件立案、逮捕报上一级人民检察院备案制度和拟作撤案、不诉处理的职务犯罪案件报上一级人民检察院批准制度，以加强上级人民检察院对下级人民检察院职务犯罪侦查工作的具体监督和控制。四是加强侦查工作规范化建设，完善侦查机制和办案流程，加强对侦查过程的监督和控制。五是强化对职务犯罪侦查队伍的教育、管理和监督，预防和及时查处违法违纪。通过上述制度和工作，职务犯罪案件的质量有了明显提高。据统计，职务犯罪案件的撤案率、不诉率分别由2002年的7.3%和20.4%下降到2005年的3.2%和11.4%，侦查人员违法违纪明显减少，社会上对职务犯罪侦查工作的意见明显减少，职务犯罪侦查工作的公信力明显增强。实践证明，只要不回避问题，敢于面对，深化改革、强化监督，职务犯罪侦查监督方面存在的缺陷是可以得到弥补的。