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 二、从政策调整层面实现高效的

    司法制度———政策高效提高诉讼效率一直是司法改革的重要目标之一,效率一度被提高到与公正同样的高度进行讨论,成为司法制度改革中不可或缺的推动力之一。在前一阶段的改革中,提高诉讼效率成为改革的重点,在1996年的《刑事诉讼法》修改过程中,确定证据不足作无罪处理的规则、增设简易审判程序、取消收容审查、规定取保候审、监视居住的期限等几项改革措施,都是围绕或者涉及司法效率问题而展开的;在民事、行政司法制度中,更是通过完善民事、行政诉讼简易程序,制定简易程序审理规则,建立健全多元纠纷解决机制,有效地提高了人民法院的司法能力,缩小了其与人民群众日益增长的司法需求之间的差距。不难发现,在前一阶段的改革过程中,提高诉讼效率的目标是通过修改、补充、完善现有法律制度来实现的。我们可以将之前的提高诉讼效率的方式视为一种追求“制度高效”的方式:通过司法制度本身的调整,尽可能地缩减各类案件在司法程序中对有限的司法资源的消耗,以期容纳更多诉讼案件。应当说,这种制度高效的路径选择在前一阶段的改革中,确实起到了一定的节约司法资源、提高诉讼效率的作用,有效地缩减了一些不必要的诉讼程序,使得整个司法制度更加经济、高效,有效地缓解了整个司法体系所承担的案件压力。

      然而,在笔者看来,在新一阶段的司法改革中,若仍仅以制度高效为改革的唯一路径,是难以达成建设高效的社会主义司法制度的改革目标的。

     一方面,随着第一阶段司法改革的完成,各种节约司法资源、提高诉讼效率的制度已逐步建立,通过制度本身的进一步调整所能带来的司法效率的提升空间已十分有限。在司法制度改革中,涉及效率的制度改革并非完全遵循经济原则,完全以节约资源、提高效率为目标,而是要受到公正原则的限制,即制度高效必须建立在制度公正的基础之上,不能一味地追求高效而贬损制度的公正性。如辩诉交易制度虽然在理论上能够极大地提高诉讼效率,但由于其在正当性上难以获得社会大众的广泛认同,对制度的公正性会带来极大的损害,因而在当下的中国无法建立起来。因此,在社会大众对司法制度的公正性的认识未发生较大变化的情况下,司法制度在完成初次的制度高效的调整后,通过同样的方式所能提高的诉讼效率就十分有限了。对于我国的司法体制改革而言,虽然仍有许多有助于提高诉讼效率且无损于公正的制度尚未建立起来,但相对于整个司法制度,这些制度上的小修小补并不能真正大幅度地提高诉讼效率。

    另一方面,也是在笔者看来更为重要的是高效的社会主义司法制度中所指的“高效”,并不完全等同于前阶段改革所指向的高“效率”,其更加应当是对高“效益”的一种追求。在这里,提高效率本身并不是目的,为效率而效率是一种本末倒置的追求,提高诉讼效率的终极意义并不在于节约司法资源,而在于利用有限的司法资源更好地实现司法制度的根本功能,从整体上增加社会效益。效率侧重于强调个案所占用的司法资源的多少,表示的是司法程序的产出(收益)与投入(成本)之间的对比关系;而效益则侧重于强调作为整体的司法制度的产出,指的是一定的司法资源的投入在当时的司法效率及司法资源的配置的共同作用下所取得的成果。后者的含义明显丰富于前者,两者间最大的差异在于是否将社会效益纳入考量范围。这种差异的存在直接导致了对效率问题往往偏向于采用经济学的分析路径,而对效益问题则需要更多的采用社会学的考察方式。一旦将司法制度的社会效益纳入改革的考量范围,则通过制度改革提高效率来达到提高效益的改革思路就并不是唯一的更不是最有效的途径。当我们开始考察司法制度整体的社会效益时,增加司法投入、提高诉讼效率、优化资源配置都是有效的提高司法效益的手段。然而,资源的稀缺性限制了增加司法投入的可能,法律制度的公正性、稳定性制约了诉讼效率的提高空间,因此,资源的优化配置就成为在一定的社会形势下最为有效地提高司法效益的手段。资源的优化配置,在很大程度上是属于由司法政策所调整解决的问题。有学者曾明确提出:“司法资源如何分配于所有需要依赖此司法资源者,乃是司法政策之重大问题。”[4](P90-91)资源的优化配置固然与制度设计有关,但制度建构一旦完成,在一定的时间段内不会再次调整。而资源配置本身则需要不断地根据当时的社会环境、案件构成、犯罪控制力度、犯罪率等多方面因素进行优化,通过“牺牲少数案件之程序利益(言辞辩论程序、第三审法律审之利益),可以累积(或换取)更多之时间、体力、精力,形成司法资源之‘资本累积’俾便处理其他更为复杂、繁重、重大、更需要时间处理之案件,以提高整体司法功能,增进司法效率,增加更多更公平之审判机会,使司法资源得到最有效之利用”。[5](P90-P91)因此,政策是最为有效地对司法资源进行优化配置的手段,通过政策调整维持法律制度的高效,是建设高效的社会主义司法制度最为直接有效的手段。 政策高效最为典型的表现是“宽严相济的刑事司法政策”的提出。坚持宽严相济的司法政策被认为“是我国刑事审判工作适应经济社会发展的必然要求,符合司法规律和特点”。政策的制定“以增强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点”。[6]同时对于检察机关而言,“贯彻宽严相济的刑事司法政策,就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况,在依法履行法律监督职能中实行区别对待……对严重犯罪依法从严打击,对轻微犯罪依法从宽处理……全面把握、区别对待、严格依法、注重效果”。[7]不难发现,社会效果是宽严相济的刑事司法政策所着力追求的目标。依靠政策的灵活性,通过不断地调整司法工作的重心,达到宽与严的动态平衡,将司法资源合理地配置到司法程序当中,以获取更多、更好的社会效益是宽严相济的刑事司法政策的根本目的。因此,宽严相济的刑事司法政策可以被视为我们追求政策高效的一项原则性规定,在此原则性规定的指导下,“根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势,具体情况具体分析,依法予以从宽或者从严处理”。[8]通过更为具体的刑事司法政策,及时地调整司法资源在不同案件类型中的分配,可以达到优化资源配置的目的。

     在当前的社会形势下,我们所采取的刑事司法政策就是坚定不移地贯彻宽严相济的形势政策,依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序等犯罪,依法严肃查处贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪,坚决遏制刑事犯罪高发势头。同时,对未成年人犯罪案件依法从宽处理,对因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件依法从宽处理,对轻微犯罪中的初犯、偶犯依法从宽处理。[9]围绕构建和谐社会理念推行刑事和解的政策,以平和的方式解决诉讼纠纷,在诉讼的任何环节都创造案结事了的可能性,并最大限度地节约诉讼资源,减少涉诉信访上访。

     从过去重视审判效率转向重视审判前的诉讼效率,有所侧重地对有限的司法资源进行科学、合理的分配。这种资源分配的司法政策,将随着社会形势、犯罪控制形势的变化而变化,从而使司法资源得到更为有效的配置,提高整个司法体系所获取的社会效益,在政策调整层面为建设高效的社会主义司法制度提供保障。