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 （1）

                       随州市人民检察院 2009年1月14日

                                           试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置

                                                                                邱高启 方秋

         [内容提要] 当前，我国检察权的配置有其合理性和科学性，但学界对检察权配置的现状尚存在一些质疑。认真研究并优化检察权的配置，以进一步促进检察机关更好地发挥法律监督职能作用，具有深远的意义。本文通过对我国检察权的定位、配置现状以及被质疑的焦点进行分析，并提出优化检察权配置的立法构想，以供大家商榷。

         [关键词] 法律监督 检察权 优化配置

       检察权的优化配置是当前检察制度改革和发展的重要课题。检察权的配置是否科学合理，直接影响到检察机关能否充分发挥宪法和法律赋予的法律监督职能。对于检察权配置问题理论界和司法实务界一直争论不休，先后有不少学者提出了不同的观点，但都难以形成统一的认识。本文拟从决定和制约检察权配置的理论基础出发，论证检察权与法律监督职能的关系，剖析我国检察权的配置现状，在此基础上，进一步探讨在立法上对检察权进行优化配置，以强化法律监督职能。

       一、检察权配置的基础在于法律监督职能 检察权是国家权力的重要组成部分,但是不同国家和地区检察权的性质、内容及其配置并不全然相同。准确定位我国的检察权制度是规范检察权配置的基础，检察权配置中的重大问题都是以检察机关的宪法定位为理论基础和出发点展开的。[1]因此，在研究检察权的配置之前，我们有必要先对检察机关的宪法定位和检察权进行界定。研究当代中国的检察权，不能抛开中国检察权的历史渊源，割裂检察制度的历史发展，不能脱离赖以生存和发展的中国社会条件。笔者认为，我国的检察权是依据宪法和法律，由国家检察机关独立行使的专有权，是以国家名义公诉一切犯罪，以查处特定主体犯罪，维护国家利益为根本使命，并与国家审判权相对应、与带有司法程序性的权能相匹配，以制约、制衡为主要功效的独立权种。法律监督是检察权的本质属性，而检察权的配置的根本依据在于检察机关的法律监督职能。

      （一）从检察权的产生和发展来看，检察权的本原是一种监督权，诉讼监督是检察权与生俱来的品质。[2] 检察权萌芽于欧洲封建社会中期，最早诞生于法国。12世纪时，法国领主权力很大，国王的权力受到极大限制，为加强中央集权，国王采取的措施之一是设立国王代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人，即为以后的检察官。从这个意义上讲，在法国，检察权自产生之日起就承担有类似于现代的法律监督权。随着检察权的不断发展，如今法国最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。”法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对户政官员、私立教育机构等行使广泛的监督权。[3]与法国如出一辙的德国等大陆法系国家，对于检察权的规定也有许多相同或相似之处。例如，“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能，除对刑事诉讼的侦查、审判、执行负有广泛监督权以外，对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”[4] 检察权发展于前苏联。1922年，列宁提出了社会主义“检察权”的概念，并对检察权进行了第一次直观、明了的阐述：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权；检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一次决定都不同法律抵触，所以检察长有义务仅仅从这一观点出发，对一切不符合法律的决定提出异议。[5]换言之，列宁所提示的检察权，其职能是广泛的，是实行包括刑事、民事和行政的全面的法律监督，远远超过了前述其他国家检察机关主要担负刑事案件公诉的职能，而属于一种广泛、普遍的法律监督权。 受前苏联的影响，我国检察机关自产生起，即参照苏联的模式被赋予了全面法律监督的职能，检察权亦被赋予法律监督权之本质内涵。1954年宪法、检察院组织法明确规定，最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。1978年宪法沿袭了这一规定，并规定最高人民检察院对“违宪行为”行使监督权。但是1979年检察院组织法取消了“一般监督”的职权，将检察机关的职权主要限定在司法活动或者诉讼活动之中，明确了检察机关主要通过诉讼方式行使法律监督职能的基本格局。上世纪90年代刑法、刑事诉讼法修改后，检察机关的法律监督职能更加集中于刑事诉讼的侦查、起诉、审判、执行环节。由此可见，我国宪法所规定的检察权是法律监督权的内涵与列宁同志所阐述的法律监督权的内涵是不相同的。我们所倡导的是，通过依照法律规定的手段和方法，对法律的具体适用进行监督，属于一种狭义的法律监督，而非列宁同志所说的广泛而普遍的法律监督。但是，检察制度的历史使命就是维护法律的统一实施和对诉讼程序、审判权实施监督，这一特点至今仍基本为包括我国在内的全世界检察制度所保留。

       （二）从法理学角度分析，检察权应定位于以法律监督为本质属性的独立的国家权。 对于我国检察权的属性，一直有“司法权”和“行政权”之争，也有人提出折衷说，笔者认为这三种学说均不能科学客观地反映我国检察权的本质属性。 我国现行的检察制度脱胎于前苏联,前苏联检察制度的最大特点在于:将检察机关定位为专门的法律监督机关并享有广泛的法律监督权。由于受到前苏联检察制度模式的深刻影响,当代中国的检察制度也呈现出上述结构特征,而这也正是最为国内学者所诟病之处。但是,客观地讲,前苏联的检察制度虽然在检察官权限上有所扩张,但并未背离大陆法系国家检察官角色的基本定位。[6]即便是将检察权定位为一种法律监督权,也只是对大陆法系国家检察官作为“国家权力之双重控制”[7]功能的一种强化，它所反映出的检察官作为“法律守护人”、“民权保护者”维护法制统一、保障公民人权的愿望与理想仍然是值得理解与尊重的。 孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权利，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才会休止。”[8]为了防止专制统治，现代国家权力必须分权制衡。根据马列主义国家理论，我国实行议行合一的人民代表大会制度，行政机关、审判机关、检察机关均由其选举产生并对其负责、受其监督，其中检察机关是国家的法律监督机关。由此可见，我国国家权力构建为立法在上，行政、检察、审判权力分立的权力配置模式，[9]这种国家权力架构的法理基础就是法治理论的分权制衡思想。因此，新中国的检察制度从一开始就是立足于履行法律监督的职能，在人民代表大会制度这一政治架构下产生的一项独立的国家权力，具有独立的宪法地位。

        人民代表大会制度这种与“三权分立”截然不同的政体构成了我国政治制度、法律制度的基石，它是研究我国现行政治、法律制度的基本前提和逻辑起点，也是我国司法体制改革的坐标原点。[10]结合我国的宪政体制，既不用在“三权分立”的框架内苦苦寻找我国检察权的定位，也不能用狭义的司法理念去衡量检察权的属性，非要争个行政权或司法权的归属。一些论者认为，应当将检察权中性地界定为“法律规定的由检察院行使的职权”。人们当然不能从这种同义反复的检察权定义中挑出什么毛病。不过，理论上难以回避的问题是，由检察院行使的林林总总的职权之间有些什么内在的联系？立法者配置这些权力的目的和依据是什么？为什么检察权的法律监督内涵只能秘而不宣？对我国的检察权的性质，笔者倾向于作如下阐述：我国检察权是在法治发展进程中，借鉴国外的经验，结合本国实际逐渐演化和形成的一种权力，是在我国独特的人民代表大会制度下的一种独立的权能，其本质属性是法律监督，同时兼有司法属性与行政属性。因此，我们对检察权的认识应当立足于法律监督，在此前提下，看待存在的问题，解决存在的问题，这也是符合检察制度的发展规律和科学发展观的要求的。 （三）从检察权的法律渊源看，检察权的各项权能具有法律监督属性。

        对于检察机关所行使的职务犯罪侦查权、公诉权等具体检察权能的性质，学界一直争议不断。一些人认为，检察机关行使职务犯罪侦查权，与其作为法律监督机关的性质不相契合，因为侦查本身不是法律监督，而是法律监督的对象，如果检察机关自己搞职务犯罪侦查，又自己搞监督，那么，这种自己监督自己的制度设计“不符合我国刑事诉讼中分工负责、互相制约的原则。[11]还有学者主张，检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，以公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权，而检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力，与所谓的法律监督机关、法律监督权并不存在必然的关联性。[12]笔者认为，且不论检察权的监督属性是世界各国检察制度的共同特点，仅从我国检察权的法律规定来看，我国检察机关所行使的侦查权、公诉权等职权的法律监督属性是不容怀疑和否定的。 在我国，宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法构成了我国检察权的立法渊源。根据相关法律规定，我国检察权包括：

      （1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家法律及统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。

     （2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。

     （3）对于公安机关侦查的刑事案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。

     （4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。

     （5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

      （6）对民事审判活动实行法律监督。

      （7）对违反法律、法规规定的生效行政诉讼判决、裁定，提出抗诉。从以上规定能够看出，检察权可以概括为侦查权、公诉权、诉讼监督权等三项基本权能。这三项基本权能从性质上体现了检察机关从不同的角度、不同的方面，以不同的方式代表国家实施法律监督。其中侦查权、诉讼监督权是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督，而公诉权则是检察机关代表国家对公民遵守法律情况的监督。检察机关通过行使上述职权担任法律监督机关的角色与公安机关、审判机关之间构成分工负责、互相配合、互相制约的关系，从而达到人民代表大会制度下国家政权体系的平衡，并且以法律监督机关的角色对犯罪行为实行公诉，以维护国家政权和社会的稳定。这些具体职能都被视为检察权的合理延伸，都是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是履行法律监督职能所必需的，并内在地统一于检察机关的法律监督属性。换句话说，我国检察权的配置，是基于对法律监督职能的全面认识，特别是对职务犯罪侦查和公诉职能的法律监督性质的肯定。我国检察机关的各项职能统一于法律监督的框架之下，并不具有不可融合于一体的对立关系。