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试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置3

三、检察权的优化配置应体现法律监督的应有要求

      中国司法体制改革的关键，是完善司法职权划分，优化配置司法职权，科学界定司法职权的范围，廓清司法机关之间的角色边界。[15]检察权所具有的法律监督性质，决定了检察权改革的方向。在对检察权进行优化配置的过程中，以什么标准来检验和审视现有检察权，以什么根据来主张减少或者扩展检察权，这就需要我们客观地、辩证地确定检察机关的法律监督范围，以法律监督的应然范围与实际需要为标准，即检察权的优化配置以及与检察权有关的一切改革举措，都应当以是否有利于强化法律监督为检验其正确与否的标准。只有在检察权的合理定位下，立足我国国情和法律监督职能的需要，逐步加强与法律监督相匹配的检察权能，才能保障检察机关法律监督职能的充分发挥。 对于我国检察机关法律监督职能应包括的范围，学界有一般监督说、司法监督说、诉讼监督说等不同的观点。一部分学者包括很多检察机关的人员建议扩大检察机关法律监督范围。一部分学者主张，我国检察机关的职权总体上呈现一种超强化趋势，检察机关职权庞杂，有些甚至发生根本冲突，不容调和，检察机关的法律监督职能应当逐渐淡化并在条件成熟时最终退出检察机关的职权范围。[16]还有一些论者称，法律监督这顶帽子对于检察机关来说实在是太沉重了。的确，指望法律的统一、正确贯彻实施仅仅靠一个专门监督机关来保证那是天真的。[17]笔者认为，如何合法、合用、合理地界定检察机关法律监督范围，应当结合检察机关的工作职能与业务性质，结合我国的政治结构，结合我国法律监督的实践及中国国情。现行法律确定检察机关以刑事监督为主，以民事诉讼、行政诉讼监督为两翼，结合办案即诉讼业务，以检察建议等方式对机关和其他活动的合法性进行一定的监督，这种模式是比较适当的。单纯将检察机关限制于刑事法律监督，使检察机关监督范围过于狭窄，其结果是不利于检察监督职能的有效发挥，不利于国家监督体系的完善。反之，国家法律监督机关的职能作用也不是没有边际的，不注意检察机关的特点，过分要求扩大检察机关的监督范围也是不现实、不合理的。实施“一般监督”，对检察机关而言也是强其所难，难以胜任。检察权的优化配置，应当在肯定现行检察权配置结构的基础上，按照法律监督的应有要求及范围，从立法上扩充、强化检察职能。

       （一）关于宪法对检察权配置的优化构想

       现行宪法对检察机关的定位只用了“人民检察院是国家的法律监督机关”一句话进行概括，条文虽然明确了检察机关的定位和性质，但对体现检察机关法律监督特点的检察权的范围等内容却缺少具体的规定，似显不足。从近年来对检察权的争论及检察活动实践来看，宪法对检察机关的定位虽然是国家的法律监督机关，但检察权与法律监督权并不是一个同等的概念。检察机关的宪法定位决定了检察权的最终配置内容。笔者大胆设想，现行宪法在第三章国家机构中既然能对全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会及国务院的具体权力进行细化规定，为什么不能对检察机关的检察权和人民法院的司法权进一步细化规定呢？建议宪法以修正案的形式对检察权的权力配置内容进一步细化，以解决学界和司法实践中一些不必要的争论，同时达到对检察权的统一、正确的理解和实施。

      （二）关于三大诉讼法对检察权配置的优化构想

        我国检察理论的奠基人王桂五教授认为，检察法律监督关系有诉讼监督法律关系和非诉讼监督法律关系两种形式，诉讼形式的监督和非诉讼形式的监督构成了检察机关的法律监督职能的全部。[18]笔者认为，诉讼形式的法律监督是检察机关法律监督职能中最具权威性的核心部分，而诉讼形式的法律监督是以法定诉讼程序的存在为前提的，这也意味着作为一个有机整体的检察权的权威性是以国家权力机关所赋予的具体权力为依托的。因此，要在宪法对检察权明确规定的基础上，对三大诉讼法做出相应的修改，以明确检察权在三大诉讼中的权力、权能、权项及行使的具体方式、效力等。现阶段，从理性和现实的角度，三大诉讼法对检察权应从以下几个方面予以完善：

       1、公诉权的强化

      对公诉权，应适当扩大起诉裁量权，充分发挥其在程序中的分流功能，以实现诉讼经济的目的。我国刑事诉讼法规定了三种不起诉，即绝对(法定)不起诉、相对(酌定)不起诉和证据不足不起诉。其中，相对不起诉是1996年刑事诉讼法对于1979年刑事诉讼法中免予起诉的重大修改和完善，但从目前的情况来看，相对不起诉的范围过窄，仅规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。就我国打击刑事犯罪的客观形势来讲，面临着犯罪数量不断增长的现实问题。为节约司法资源、提高诉讼效益，有必要通过扩大检察机关的起诉裁量权，达到在现有司法资源总量不变的情况下，能够处理更多的刑事案件，而且这也是与当前宽严相济刑事政策相适应的。因此，有必要通过立法完善适当扩大检察机关起诉裁量权的范围。只要被告人认罪态度好、已经赔偿被害人的损失而为被害人谅解、或者适用不起诉不至于引起不良的法律效果、社会效果和政治效果，或者当公共利益优于对犯罪追诉之必要时，检察机关均可以作出不起诉处理。

       2、侦查权的强化

       对于检察机关是不是应该有侦查权法学界众说纷纭，“如有学者主张将职务犯罪侦查工作从检察机关剥离出来，认为取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更有利于检察机关行使法律监督职责；也有学者主张在检察机关现有的侦查权限基础上再赋予检察机关采取技术侦查措施的权限，以加强检察机关现有的职务犯罪侦查权；还有学者主张检警一体化、检察机关代位侦查权等，认为检察机关应当进一步加强对公安机关侦查工作的领导等。”[19]笔者认为，“取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更有利于检察机关行使法律监督职责”的观点显然是错误的，这是没有认识到权力运行的一般特点的缘故，因为侦查权是职务犯罪监督的发现权，没有发现权的职务犯罪监督权实际上是不可能运行的，拥有侦查权就是拥有职务犯罪发现权，就是保证职务犯罪监督权要素的完整，取消侦查权实际上等于取消职务犯罪监督权，这种专门的法律监督权都被取消了，还谈何“更有利于检察机关行使法律监督职责”。至于检察机关目前的反腐惩贪工作还有不尽如人意的地方，那正是检察改革所必须解决而且也能够解决的问题。为避免职务犯罪侦查权的滥用，就要求立法中要充分考虑如何对自侦案件进行有效的监督。检察机关的自侦案件实行的是“侦捕诉一体化”，实行内部监督有时碍于情面，会流于形式，必然显得苍白无力。所以，对于自侦案件仅有内部监督是不够的，必须从立法上考虑完善外部监督。建议在刑诉法中增设对检察机关自侦案件进行外部监督的条款，以更好地发挥检察机关查处职务犯罪的人才资源优势和业已形成的社会知名优势。同时还应考虑到职务犯罪不同于普通犯罪的特点，刑诉法修改有必要增加监听、监控、密拍等技术侦查措施以及特情、耳目、卧底、控制下交付等特殊侦查措施，为检察机关查处职务犯罪建立特殊侦查体系提供立法上的保障。

       3、民事、行政诉讼领域中检察权的扩展

       目前，检察机关在民事行政诉讼中的法律监督权受到的质疑，实质上源于对中国检察权的“误读”。基于民行检察制度的存在对于维护司法公正和社会稳定具有重要和不可替代的作用，所以这一权力不应该被弱化和取消，而应该得到加强。首先应该在民事诉讼法和行政诉讼法中对检察机关行使民事行政检察权的内容、形式、效力及权力行使的相关保障进一步细化，同时应拓宽民事行政诉讼监督的范围，赋予检察机关民事起诉权，以解决许多在当前新旧体制交替阶段出现的滥用权利，危害国家和社会公共利益、违背公序良俗而又无人起诉的案件。检察机关提起民事公诉主要是为了维护社会公共利益和国家利益，赋予其起诉权也是国际上通行的制度，不管是大陆法系的德国、法国、日本，还是英美法系的美国和英国以及前苏联及东欧社会主义国家都有这方面的规定。我们国家在五十年代也有实行过该制度的成功经验和理论基础。因此，建立检察机关提起民事诉讼的程序机制，以司法程序来维护国家和社会公共利益，已经成为一种紧迫的要求。

      （三）关于检察院组织法对检察权配置的优化构想

       现行检察院组织法颁布已二十多年，随着法制建设的不断推进，有些规定已经不能适应现实的需要，修订和完善检察院组织法已显得非常必要。在检察权配置方面，笔者建议以宪法为基础作以下修改：一方面，在总则中除对检察机关的法律定位进行明确的表述外，还要对与检察机关法律定位紧密相连的检察权的性质以及其在国家权力结构中的地位进行表述，另一方面在五项具体检察权配置的基础上，对检察机关现在正在行使的立案监督权、起诉裁量权、民事行政检察监督权、检察建议权等权能进一步明确规定。

         结语

         现在有许多学者动辄用西方“三权分立”模式来衡量我国的检察权配置，从西方发达的司法文明成果的现状去推倒司法制度的痼疾，因而有了检察权分割审判权、侵犯司法权之说。有论者甚至提出将最高人民检察院与司法部合并，把反贪局独立为廉政公署。这种美国模式、香港模式，在中国能否真正本土化？殊不知，西方现代发达的司法文明成果并不是一朝一夕之功，而是耗费了几个世纪的打磨、揉合、移殖的结果。而我国检察权的发展历史也不过50多年，而且其中有还有10年是一片空白的现状。对于权力的配置，从来就没有一种固定的模式。权力配置是否科学合理，落实到最后，也是最明显的检验，就是看其运行的模式是否有效。从现在我国宪法及法律对检察权的配置现状来看，总体是合理和科学的，但也有不足之处。在具体的制度设计中，往往不是合理的就是可行的，而是可行的才是合理的。抛开现有的检察制度，完全照搬西方国家的东西，绝不是科学的态度。在对我国检察权配置予以肯定的基础上，从立法的角度不断优化检察权的配置，才是检察改革路径的正确选择。

参考文献； [1]刘卉：《在监督与制衡中合理配置检察权》，载于http://www.longjianwang.com。 [2]周鸿富等：《强化检察机关法律监督的制度设计》，载最高人民检察院政治部、中国检察官协会编《法律监督与公平正义》，中国检察出版社2003年版，第86页。 [3]王然冀著：《当代中国检察学》，法律出版社1989年版，第70页。 [4]中国检察考察团：《德国的检察制度》，载《人民检察》1994年第11期。 [5]《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195页。 [6]万毅：《检察学研究要在争鸣中寻求共识》，载于《法学》2007年第9期。 [7]林钰雄:《刑事诉讼法(上)》,元照出版有限公司2004年版,第117页。 [8] 吴国贵：《我国检察权之独立法权属性再探讨——从法理学权力维度考察》，载于正义网，2005年1月10日。 [9] 刘竹冬：《国家权力配置与检察权定位分析》，引自北大法律信息网。 [10] 柴春元：《法律监督是人大制度下的独立权能——检察机关宪法地位理论研讨会综述》，《人民检察》2002年9期第31页。 [11]蔡定剑：《司法改革中检察职能的转变》，载《政治与法律》1999年第1期，第26页。 [12]陈卫东：《我国检察权的反思与重构-以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期。 [13]龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2001年版，第108页。 [14]龙宗智：《相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题》，《诉讼法学、司法制度》2004年第6期，第49页。 [15]刘海亮著：《司法体制改革的关键：完善职权划分 清晰角色边界》，载于何家弘、胡锦光主编《法律人才与司法改革：中日法学家的对话》中国检察出版社2003年版。 [16]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题研究》(第二版)，中国人民大学出版杜1995年版，第530页。 [17]孙季萍著：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版。 [18]孙谦、肖宏：《当代著名法学家王桂五检察理论观点述评》，载孙谦、张智辉主编的《检察论丛》第4卷，法律出版社2002年版，第77页。 [19]姜南：《检察机关侦查权配置模式的几点思考》，载于北大法律信息网。

出处:2009年湖北省随州市检察院调研文章

邱高启 方秋