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国家刑事赔偿制度改革若干问题探讨4

四、刑事赔偿程序

   中国“赔偿难”现象的产生不仅由于赔偿范围过窄，而且由于赔偿义务机关及刑事赔偿程序的设计有缺憾。《赔偿法》实施十多年来，暴露出许多问题，有必要进行反思和改革。

     （一）赔偿义务机关设置的改革

     在国家赔偿制度中，国家是真正的赔偿责任主体。但国家是抽象的政治实体，受害者无法直接请求其承担具体的赔偿义务，必须通过国家的具体机关获得赔偿，因此必须设置赔偿义务机关。从世界各国和各地区的立法来看，大多指定某一相对独立的机关负责赔偿，而不是由具体实施侵权行为的机关支付赔偿费用。有的国家由司法部作为赔偿义务机关，如美国，政府行为的具体实施者不承担赔偿责任，赔偿责任由政府承担，赔偿案件由司法部的律师处理，而不是被诉机关的律师处理。如果赔偿请求获得了法院的支持，赔偿金将从政府的收入中支出，而不是从机关的预算中支出。(21)有的国家由财政部门作为赔偿义务机关，比如，根据瑞士《联邦责任法》的规定，受害者因公务员执行职务时的违法行为造成损害，请求赔偿时，首先向联邦财政部申请。如果财政部受理其申请，认可其赔偿要求，则不必通过司法程序来解决联邦的赔偿责任问题。(22)而在英国，当公权力受害者提出索赔时，将由国务大臣代表国家向受害者支付赔偿费用。(23)中国《赔偿法》第19条第1款规定：“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。”可见，中国的赔偿义务机关即为侵权行为机关。在赔偿金的支付方式上，中国每年的国家赔偿费用由各级政府财政部门列入本年度政府财政预算，统一由国库支付。不过，根据《国家赔偿费用管理办法》第7条的规定：“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政申请核拨。” 中国这一赔偿义务机关的设置模式存在很大的弊端，司法实践中常常将国家赔偿与机关赔偿相混淆，导致赔偿义务机关常常出于面子、业绩等原因回避、拒绝赔偿，或者使用本机关的“小金库”垫付了赔偿费用后却不向财政部门申请核拨，从而一方面使受害人获得赔偿的难度加大，另一方面国家赔偿金却大量闲置。其实，不论是哪个国家机关作为赔偿义务机关，这种赔偿责任都是国家机关内部的责任分配问题，国家才是赔偿责任的最终承担者。因此，具体由哪个机关承担赔偿责任仅仅与追偿有直接关系，与赔偿责任是否成立以及受害人赔偿请求权是否成立没有直接关系。为了改善中国刑事赔偿的现状，我们建议将赔偿义务机关与侵权行为机关分离开来，由特定的赔偿义务机关支付赔偿金。即在地市级以上财政部门建立国家赔偿专项基金，统一负担和支付辖区内所有国家机关的国家赔偿费用，从而改变目前由侵权行为机关先行垫付再申请财政核拨的制度，由申请人依据有效的赔偿法律文书，直接向赔偿基金管理部门申请领取，该赔偿部门必须及时办理，不得以任何理由拒绝支付。当然，有的情况下仍然由侵权行为机关承担。比如，需要侵权行为机关返还财产，消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的，由赔偿委员会交付执行，拒不执行的，可参照行政诉讼和民事诉讼中的相关规定执行。

    （二）刑事赔偿确认和复议程序的改革

     根据《赔偿法》的规定和司法实践情况，中国赔偿案件的前置确认程序阻挡了很大一部分赔偿申请，实际上多设置了一道程序障碍；复议程序形式化，难以解决实际问题。因此，有必要对前置程序进行改造，我们的改造思路是： 1.简化确认程序并与协商相结合 《赔偿法》对确认只作了如下规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第15条、第16条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求确认有本法第15条、第16条规定情形之一的，被要求的机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。”现行确认程序的缺陷在于：从理论上讲，由侵权行为机关确认自己的侵权行为显然违反了“任何人不得做自己案件的法官”这一正当程序原则；从司法实践来看，必然会使部分侵权行为机关为了规避赔偿义务，对受害人提出的赔偿确认申请既不审查也不受理，消极行使赔偿确认权。虽然《赔偿法》规定被要求的机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。然而，立法对申诉的时限、处理形式和效力等都没有作出规定，加上检、法两机关认识不一致，容易产生当事人申诉、上访，申诉无效的情形，因此，对先行确认程序必须进行简化。结合《赔偿法》和最高人民法院、最高人民检察院相关司法解释的相关规定，(24)所谓“简化确认程序”是指确认将通过以下两种途径实现：一种是具有下列法律文书或者证明材料的，以确认论：(1)撤销拘留决定书；(2)撤销逮捕决定书；(3)撤销案件决定书或撤销案件后予以释放的证明书；(4)不起诉决定书；(5)生效无罪判决书或裁定书；(6)对办案人员刑讯逼供、暴力取证、殴打虐待、违法使用武器警械行为的处理决定；(7)作出撤销违法查封、扣押、冻结、追缴、没收以及司法拘留、罚款、财产保全、执行等的裁定或决定；(8)予以纠正的复查决定书，等等。另一种则必须通过专门的确认程序，根据受害人的申请由侵权行为机关对相关行为进行审查后作出确认。在前一种情形中，赔偿请求人已获得相关的生效法律文书，显然没有必要再进行单独的确认程序，从这个角度来讲，多数案件的确认程序得以简化。 之所以要与协商相结合，是由于协商为程序主体提供了充分表达意愿的空间和机会，双方可以通过平等的对话和沟通，自愿协商，权衡利弊，最后达成共识，体现了互相理解和尊重的精神，有利于平复受害人的心理，消除侵权行为机关与受害人之间的误解和敌意，促进社会和谐。双方就赔偿方式和赔偿数额达成一致后，赔偿请求人可直接凭协议书申领赔偿金，有利于确保受害人获得及时的赔偿，也有利于及时纠正国家机关及其工作人员的不当行为，防止损害再次发生。一旦达成协议，赔偿争议则不用再提交到法院，也减轻了法院的负担，节约了司法资源。还须指出，当今世界上的多数国家和地区规定有协议赔偿程序，如美国《联邦侵权赔偿法》规定，赔偿请求人向赔偿义务机关请求赔偿时，可以由请求人与赔偿义务机关协商确定是否赔偿以及赔偿数额。依据该法第2672条的规定，“每一联邦行政机关的首长或其指定人就针对美国联邦政府提出的金钱损害赔偿请求，依据司法部长所颁订的法规，可考虑、查明、调整、确定、妥协或和解，但超过25000美元的裁决、妥协与和解，应事前获得司法部长或其指定人的书面批准方为有效。除非前项行政调解系以欺诈方法达成，行政机关所为的妥协、和解或裁决，在本法关于对美国联邦政府基于侵权行为而提起民事诉讼规定的限制下，对联邦政府全体官员均有终局效力……请求权人接受任何前述裁决、和解或妥协的，对其应产生终局效力，并对美国联邦政府及其人员因其行为或不行为而导致的赔偿请求构成完全免除。”(25) 2.取消复议程序 现行的复议程序是指当刑事赔偿经先行处理程序未得到解决时，赔偿义务机关的上一级机关依据赔偿请求权人的申请，对赔偿请求再行审查，并作出决定的程序。《赔偿法》第21条和第22条从复议的申请条件、申请期限、复议机关、复议期限、复议决定的效力等5个方面作出了规定。设立复议程序的初衷是为了实现国家机关本系统内部的自我纠错，并提高赔偿程序的效率。然而，从司法实践的情况来看，复议制度显然没有达到立法目的。由侵权行为机关的上级机关作为复议机关，很难保证复议程序的公正。而且，《赔偿法》规定必须先经复议程序，然后才能向人民法院赔偿委员会申请裁决，因而可能造成复议机关的拖延，使证据认定更加困难。因此，复议程序从表面上看为赔偿请求人增加了一次机会，实际上无异于多设置了一道障碍，使赔偿程序变得更加复杂，故建议此次修改《赔偿法》时废除复议程序，并规定如果双方通过协商对是否赔偿、赔偿方式或赔偿数额无法达成一致的，赔偿请求人有权直接诉诸人民法院的赔偿委员会。

      （三）刑事赔偿争议裁决程序

     1.刑事赔偿争议裁决机构的完善

     根据《赔偿法》的规定，在中级以上法院设立国家赔偿委员会，决定赔偿案件。最高人民法院《关于各高、中级人民法院赔偿委员会及其办公室机构设置的通知》规定：“各高、中级人民法院应当设立赔偿委员会及其办公室，赔偿委员会主任委员由副院长兼任。高、中级人民法院赔偿委员会办公室有条件的应当独立设置。独立设置确有困难的，可以挂靠在行政审判庭，但不合署办公，应当独立开展工作。赔偿委员会办公室的人员编制与行政审判庭分别设定，以保持人员相对稳定。”在实际运作中，赔偿委员会与赔偿委员会办公室、赔偿义务机关与法院、法院与检察院之间的关系存在诸多矛盾有待解决。对于国家赔偿争议裁决机构设置的改革，有人建议赔偿委员会独立设置，隶属于同级人大常委会。然而，由立法部门行使具有司法权力性质的赔偿争议案件裁决权，显然有悖于法理和中国的人大职权配置原则。因此，我们认为，目前在没有更好的成熟改革方案的情况下，最务实的办法就是维持现状，但应加以完善。一般来说，法院具备相应的业务力量和办案经验，熟悉法律，了解案情，与其他国家机关相比更加具有独立性和中立性，由法院来裁决赔偿争议能够较好地实现程序和结果的公正。从其他国家和地区的立法来看，不少也是由法院或法院内设专门机构来裁决赔偿争议的，如法国2002年3月8日根据新的法律规定建立了冤屈受害者医疗赔偿委员会，全国共设4个医疗赔偿委员会，由医疗受害者代表、医疗代表、公立医院和自由执业的医生代表以及普通法院的法官组成，由普通法院的法官担任赔偿委员会的主席。(26) 我们认为，当前司法实践中通行的赔偿委员会办公室审查或审理案件，赔偿委员会作出决定的做法有待商榷。试想赔偿委员会办公室系行政管理机构，并非审判组织，何以能行使审理赔偿案件之职权？改革的出路应当是以建立合议庭代替办公室。赔偿合议庭由3-5人组成，一般为赔偿委员会委员，如工作需要也可指定个别非委员的法官参加合议庭。合议庭审理后作出的处理意见经赔偿委员会主任、必要时经全体赔偿委员会委员审查同意后以赔偿委员会决定的形式宣布。

        2.引入听证程序

      《赔偿法》没有具体规定赔偿的审理程序，最高人民法院发布的《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第9条规定：“赔偿委员会根据审理案件的需要，可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、案件材料、证明材料，或者到人民法院接受调查。”第10条规定：“赔偿委员会对赔偿请求人和被请求的赔偿义务机关、复议机关调查取证，应当分别进行。”第13条规定：“赔偿委员会审理案件依法不公开进行。”可见，现行审理程序为内部书面审查，没有实行听证程序。而听证程序借鉴了诉讼程序中两造对抗、法官居中裁判的构造模式，体现了程序公正原则。在听证程序中，赔偿申请人有权与被申请人当面对质，有利于裁判者辨明证据的真伪和法律适用的是非，也有利于减少受害人事后不服上访、申诉的比例，提高赔偿程序的质量。因此，最高人民法院赔偿委员会主任会议要求人民法院审理国家赔偿案件应该引入听证程序。(27)各地法院已普遍在辖区内全面启动了这项工作，初步积累了听证的经验。可见《赔偿法》应当确立听证程序并加以规范化。

      首先，听证程序不是赔偿委员会裁决赔偿案件的必经程序。上文已论及，人民法院审理赔偿案件应组成合议庭。合议庭可以进行书面审理，根据案件的具体情况，必要时进行听证。赔偿请求人或侵权行为机关可提出申请，是否听证由合议庭决定。所谓“必要时”是指争议双方对于是否存在侵权行为事实或损害结果、赔偿方式和赔偿数额存在很大争议或社会影响较大的案件。听证程序的参加人包括：赔偿请求人及其委托代理人；侵权行为机关的法定代表人及其委托代理人；证人、鉴定人、翻译人等人员。

     其次，听证程序毕竟不是正式的审判程序，因此不应过于繁琐。侵权行为机关不愿出席听证的，法官应主动做好说服、解释工作，并告知不出席听证有可能导致的不利后果。如果其仍拒绝出席，听证程序可缺席进行。赔偿请求人无正当理由不出席听证的，按撤回赔偿申请处理。听证程序正式开始之前，听证主持人应当告知双方相关的权利和义务。赔偿请求人和侵权行为机关可分别陈述自己的主张和意见，但不必严格遵守调查、辩论等阶段，而是集中就双方存在的分歧提出各自的证据、理由，当面进行质证。在双方自愿的前提下，听证主持人还可就赔偿方式、赔偿数额等问题主持调解。调解达成协议的，人民法院可按双方的协议制作赔偿决定书。双方在规定的时限内达不成协议的，应及时作出赔偿决定，禁止强制调解、久调不决。 再次，关于刑事赔偿的举证责任问题，《赔偿法》和相关司法解释对刑事赔偿的举证责任问题缺乏明确规定。基于刑事赔偿的特点、归责原则以及受害人与侵权行为机关的各自地位，我们认为，赔偿请求人只需承担初步的证明责任，即对赔偿请求提出初步的证据，证明存在侵权行为、损害结果等，如果侵权行为机关不能推翻赔偿请求人的主张和举证，那么就应判定赔偿请求成立。

     最后，听证程序一般公开进行。目前，从司法实践的情况来看，公开听证并没有造成不良的效果，如北京市高级人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理司法赔偿案件听证程序的暂行规定（试行）》第2条规定：听证应当遵循公平、公开、公正的原则。除非涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私，听证应当公开举行。广东、浙江等省高级人民法院也有类似的规定。

      3.增加申诉程序

     赔偿决定实行“一决终局”，立即交付执行，这是司法高效率的要求，也有利于请求赔偿人及时得到赔偿。但如果赔偿请求人对不予赔偿、赔偿方式、赔偿数额仍有异议的，也应该有权获得适当的救济。因此，建议在立法中规定，赔偿请求人对赔偿决定不服的，可以向作出赔偿决定的上一级人民法院赔偿委员会申诉，以体现对赔偿请求人的最后程序救济。为了保证申诉程序的公正性，建议由处理申诉的上一级人民法院的同级检察机关介入监督。因为人民检察院是中国的法律监督机关，赔偿请求人对于赔偿决定不服提出申诉的，一般情况比较复杂，人民检察院介入有利于发挥监督和制约作用，从而更好地贯彻执行《赔偿法》，保障公民的合法权益。上一级人民法院赔偿委员会收到申诉后，应当在1个月以内作出决定，维持或改变下一级人民法院赔偿委员会的决定，对申诉作出的决定为终局决定，不得再次申诉。 综上，《赔偿法》的修改一方面必须适应中国社会主义民主法制发展的需要，扩大赔偿范围，加强人权保障；另一方面必须切合国情，注意修改后行得通、行得好，实现法律效果和社会效果的统一。此外，《赔偿法》的修改意味着犯罪嫌疑人、被告人合法权利将可以获得更多的保障，这就更加凸显了被害人权利保障的迫切需要。刑事被害人受到犯罪侵害后，赔偿责任应由加害人来承担，但在一定情形下，国家对被害人的经济困难，应当予以救济，此即刑事被害人国家补偿制度。这项制度在中国迄今尚无法可依，而目前立即制定一部专门的《被害人补偿法》的条件尚不成熟，因此，在此次修改《赔偿法》时可先“搭车”附带规定这一制度，以便实践中有法可循。 注释： ①联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第5款规定：“任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到赔偿的权利”；该公约第14条第6款规定：“在一人按照最后决定已被判定犯刑事罪而其后根据新的或新发现的事实确实表明发生误审，他的定罪被推翻或被赦免的情况下，因这种定罪而受刑罚的人应依法得到赔偿，除非经证明当时不知道的事实的未被及时揭露完全是或部分是由于他自己的缘故。”

转引自杨宇冠、杨晓春编著：《联合国刑事司法准则》，北京：中国人民公安大学出版社，2003年，第432、434页。 ②参见周汉华：《论国家赔偿的过错责任原则》，《法学研究》1996年第3期。 ③《德国民法典》，陈卫佐译注，北京：法律出版社，2006年，第310页。 ④皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，北京：中国法制出版社，1998年，第299页。 ⑤皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，第317页。 ⑥《俄罗斯刑事诉讼法典》，黄道秀译，北京：中国人民公安大学出版社，2006年，第118页。 ⑦参见《日本刑事补偿法》，肖军译，《行政法学研究》2004年第4期。 ⑧刘仲藜：《关于1995年中央和地方预算执行情况及1996年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》1996年3月21日，第3版。 ⑨参见宋伟、黄庆畅：《全国人大常委会第二十八次会议举行全体会议》，《人民日报》2007年6月28日，第1版。 ⑩据报道，1995年《赔偿法》施行以来，重庆市级财政一直没有把国家赔偿费用纳入预算，主要是因为申请核拨赔偿费用的国家机关太少，金额也很小，没必要专门做预算。参见黄豁、范春生：《赔偿金缘何“睡大觉”》，《瞭望新闻周刊》2007年第36期。 (11)《法国刑事诉讼法典》，罗结珍译，北京：中国法制出版社，2006年，第374页。 (12)《德国刑事追诉措施赔偿法》，贾红梅译，《行政法学研究》2006年第3期。 (13)皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，第291-292页。 (14)《德国刑事追诉措施赔偿法》，《行政法学研究》2006年第3期。 (15)《法国刑事诉讼法典》，第374页。 (16)尹伊君主编：《刑事赔偿的理论与实务》，北京：群众出版社，2003年，第299页。 (17)参见《法国刑事诉讼法典》，第374、162-163页。 (18)《德国刑事追诉措施赔偿法》，《行政法学研究》2006年第3期。 (19)参见《法国刑事诉讼法典》，第374页。 (20)参见《德国刑事追诉措施赔偿法》，《行政法学研究》2006年第3期。 (21)参见张红：《中美国家赔偿法学术研讨会综述》，《行政法学研究》2005年第4期。 (22)参见林准、马原：《外国国家赔偿制度》，北京：人民法院出版社，1992年，第171页。 (23)参见Criminal Justice Act 1988, http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1988/Ukpga_19880033_en_1.htm，2007年8月30日。 (24)参见最高人民检察院《人民检察院刑事赔偿工作规定》第7条、最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》第5条的相关规定。 (25)Federal Tort Claims Act，§ 2672. http://www.law.umaryland.edu/marshall/crsreports/crsdocuments/95-717_A_12032001.pdf，2007年12月20日。 (26)参见汤鸿沛、张玉娟：《德国、法国与中国国家赔偿制度之比较》，《人民司法》2005年第2期。 (27)参见徐来：《国家赔偿审判工作方式将作重大改革：引入听证程序》，《法制日报》2002年1月20日，第1版。

出处:人大复印资料

      陈光中/赵琳琳