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海淀区《检警关系指导规则(试行)》解读1

【专题名称】诉讼法学、司法制度

      【专 题 号】D415

     【复印期号】2008年05期

      【原文出处】《国家检察官学院学报》(京)2008年1期第105～110页

      【英文标题】Analysis of the Guidance Rules of Prosecutor-Police Relations Xun Yongjun　Cheng Xiaolu (People′s Procuratorate of Haidian District Beijing City, Beijing　100089)

       【作者简介】许永俊，北京市海淀区人民检察院宣教处处长；程晓璐，北京市海淀区人民检察院公诉一处助检员。(北京 100089)

      【内容提要】 《检警关系指导规则(试行)》是以人权保障为视角，对当前检警关系的全面探讨和反思，对实践中常见多发问题的尝试性解决，为海淀区基层检警执法行为提供的指导性行为准则。《规则》是在现有法律框架内对检警工作方式、方法的制度化创新，包括规定了检察机关提前介入制度、细化了附条件批准逮捕制度、审查批捕阶段律师介入、退补程序确立了“慎延审、少退补”原则、未成年犯罪嫌疑人的权利保障，弥补了现行法律在检警关系方面的不足。 Guidance Rules of Prosecutor - Police Relations (the Rule), from the perspective of human rights protection, is a comprehensive study and reflection of the current relationship between the police and procuratorates. The Rule is a gathering of police work methods with innovation institutionalized in the framework of the existing laws, which may remedy to some extent the inadequate of current legal provisions concerning the relation between public security organs and procuratorates by providing the prosecutors pre - interposition, detailing the conditional approval of arrest and lawyers interposition in examination of arrest, prescribing a prudential doctrine when deciding the supplementary investigation by police, and safeguard the rights of minor suspects.

     【关 键 词】人权保障/检警关系/检察职能 human rights protection/prosecutor - police relations/procuratorial function 中图分类号：D926.32　

  　文献标识码：A　

   　文章编号：1004-9428(2008)01-0105-06

     “人权保障视野下的检警关系”是海淀检察院和瑞典罗尔·瓦伦堡研究所自2005年至2007年开展的为期三年的合作项目，项目主题是从检察和警察的角度研究刑事诉讼中的人权保障。而《检警关系指导规则(试行》(以下简称《规则》)的出炉是项目组继2005年召开“人权保障视野中的检警关系国际研讨会”、2006年对北京市基层检察院和公安机关的300名检察官和300名警察开展问卷调查，并形成调研报告基础上的重要成果。

     一、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定过程

    《规则》的制定过程是国内外著名专家、学者参与分析、论证的过程，也是作为项目执行方的海淀区人民检察院和海淀区公安分局不断进行沟通、交流和反馈的过程。该《规则》的制定经历了三个阶段：第一个阶段是起草阶段：撰写检警关系问题清单、多次召开检警项目小组会，征求专家建议，和海淀分局积极沟通交流，充分听取警方意见，送交上级审查，先后经过十余稿。第二阶段是论证阶段：2007年8月召开论证会，邀请了最高检领导和国内外知名专家、学者对《规则》的内容进行论证，会后吸取与会领导、专家意见再次修改，完成《规则》定稿。第三阶段是结项阶段：2007年11月召开结项会，对三年来的合作情况进行回顾总结，邀请专家、领导及其他检察院代表对该《规则》进行点评、展望。

      二、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定背景

     刑事诉讼中的检警关系是指在刑事诉讼程序中，检察机关与警察机关的权力配置及其相互关系。检警关系属于一国司法制度的重要内容，有学者曾指出世界上共有三种检警关系的模式①：一是以德国、法国、意大利为代表的检察主导侦查模式，即侦查指挥权、监督权集中赋予检察机关，并在检察机关统一领导下双方共同行使侦查权，在侦查过程中，检察机关居于主导地位。二是以英国、美国为代表的检警分立模式，即在履行各自职责时采取分散独立的工作方式，并各负其责，但是检察官也有权参与侦查工作。三是以日本为代表的检警协作模式，检察官和警察在犯罪侦查上相互协助，检察官从公诉的角度对警察的侦查行为进行制约。 构建中国的检警关系决不能简单照搬别国的检警模式，而应当立足中国国情，吸收和借鉴国外司法制度的有益经验，从制度设计和实际操作层面构建中国特色的检警关系。中国刑事诉讼中的检警模式是建立在分工负责、互相配合、互相制约和侦查监督基础上的一种模式，从制度设计上看，它既吸收了检警分立和检警结合模式上的优点，又具有自己鲜明的特色，这种模式对于充分发挥侦查机关的主动性及检警互相配合打击犯罪方面有重要的保障作用。《检警关系问卷调查报告》②中显示，71.6％的检察官和80.1％的警察均认为现行的检警关系总体上“非常良好”或者“比较良好”。91％的检察官和94.5％的警察均认为自己近两年和警察(或检察)的工作交往“全部顺利”或者“大部分顺利”。 然而，这种模式在基层检警关系的实际运行过程中还存在这样或那样的不足：

     第一，检警配合不够默契，难以形成打击、追诉犯罪的最佳合力。长期以来检察机关在审查批捕和审查起诉中书面审查的工作方式导致了检察机关在审查过程中不容易对证据质疑，发现证据中存在的问题。同时，由于检警相互独立，案件移送审查起诉后的处理对侦查人员的利害关系影响不大，“重破案、轻审查”的思维模式影响着公安机关对证据收集和固定的质量。而“配合”实际上成了迁就，未能在提高公安机关的侦查质量上发挥更大作用。因此，“侦查取证不到位”成为调查中检察官最不满意的警察行为(58.6％)。而“退补”则是调查中检警双方均认为检警交往中最不顺利的方面(检察官67.8％、警察68.7％)。

    第二，制约不够有力，侦查监督的效果并不理想。由于检警两家对逮捕证据标准认识不统一，以及相当数量的属于民事、经济纠纷的案件被公安机关立案，还提请逮捕，还有公安机关受报捕率、办案量等各种考核制度的影响，普遍存在“先提捕，试试看”的想法，导致实践中大量案件不应当提捕而报捕，检察机关对犯罪嫌疑人作出不批准逮捕和不起诉的数量和公安机关对此决定复议、复核的数量都呈上升趋势，增加双方办案人员的工作量，耗费人力、物力，却对此没有任何有力的监督和惩罚的措施。此外，由于侦查监督通常具有滞后性，难以有效预防和及时纠正违法侦查行为，而书面审查的工作方式使得检察机关对侦查机关违法取证难以发现，即使发现，一般也难以排除违法取证获得的证据，更难以追究违法取证的侦查人员的相关责任。

   第三，在实际执法活动中，办案人员的人权保障意识仍然不足。调查表明，虽然目前绝大部分的检警都认为人权保障意识很重要，但是在实际的执法活动中，人权保障观念常和传统的、现实的执法观念发生冲突，而冲突的结果往往是以牺牲人权保障为代价的，这说明检警的人权保障意识大多还只停留在理论层面，并未完全落到实处。调查显示，三至四成的检察官和五成以上的警察认为加强人权保障会降低诉讼效率、浪费诉讼资源、影响司法人员工作积极性。

     正是基于上述存在的问题，我们认识到检警两家并非各自占据一方，其实双方共同承担着追诉犯罪、保障人权的职责，而在现有法律框架下，双方如何更好地配合协作、尽职履责，共同实现保障人权的价值目标是制定该《规则》的初衷。通过对当前检警关系的全面探讨和反思，对各种细节问题进行明文规定，为海淀区基层检警执法行为提供行为准则，同时将人权保障理念自始至终贯彻在《规则》当中，内化成检警工作的内在动力和要求，通过《规则》的进一步完善和推广，更好地促进基层检警关系。