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赵作海案启示：不起诉制度或应做重大调整

赵作海案审查起诉过程披露之后，有一个细节引起我的注意：当年商丘市检察院在将案件两次退回补充侦查之后，仍然认为此案存在尸源不明等诸多疑点未能查明，不具备起诉条件，对公安机关第二次补充侦查之后的移送案卷不予受理。直到市政法委召开协调会后，才根据会议的决定起诉。

　　这个细节引发了我对现行不起诉制度的思考。对于公安机关经过补充侦查后再次移送的案件，检察机关是否可以拒绝受案，我国现行刑事诉讼法没有明确规定。按照法无明文规定即为禁止的原则，检察机关应当是无权不予受理。相反，从刑事诉讼法赋予检察机关的存疑不起诉权看，也表明检察机关对公安机关经补充侦查后仍然属于证据不足的案件只能先予受理，然后依法作出不起诉决定。

　　现行法律的这种规定存在明显弊端。实践当中，公安机关很多案件在经过长时间侦查之后，仍然没有掌握充分证据，受侦查羁押期限的限制，强行向检察机关移送审查起诉。在检察机关两次退回补充侦查之后，公安机关仍然未能收集到充分证据，检察机关也不得不将案件收下来，再对案件作存疑不起诉。

　　这样导致的后果是，很多公安机关未侦破的案件，都由检察机关作了消化处理，结果社会矛盾集中在检察环节，被害人家属的积怨都指向检察机关，纵然检察机关在不起诉书中作答疑说理，也往往很难得到被害人家属的理解，难以平息被害人的不满情绪。这无疑相当于由检察机关承担了公安机关破案不力的后果。

　　实践当中，检察机关作存疑不起诉的案件大部分都是基本事实不清、基本证据不足的案件，还有少部分是定案证据间存在冲突性矛盾或者根本性矛盾无法得到合理排除，因而无法形成内心确信的案件。这两类案件的证据都未能达到锁定犯罪人的程度，因而可以说都是未侦破的案件。而公安机关之所以经过长时间侦查之后，案件仍然未侦破，其原因无非有三种可能：

　　第一种是犯罪人反侦查能力强，加上公安机关侦查手段落后，侦查人员侦查水平有限，虽然尽职尽责，仍然未能侦破；

　　第二种是侦查人员办案责任心不强，工作中玩忽职守，消极不作为，取证不尽力，导致有条件侦破的案件未能侦破；

　　第三种则是侦查人员徇私枉法，故意消极取证，消极审讯，或者故意制造证据矛盾，故意使案件处于未侦破状态。

　　这三种原因中，第一种原因或许还有情可原，因为完善侦查手段，提升侦查水平非一朝一夕能够实现，需要一个渐进的过程，而后两种原因则可以说难辞其咎，特别是第三种原因，更可谓是侦查人员一种极其隐蔽阴险、极其卑鄙狡猾的徇私枉法方式，因为这种徇私枉法的方式往往很难被发现，甚至有的侦查人员一边徇私枉法，一边还立功受奖，其行为是对司法的一种极大的侮辱和亵渎。

　　不论公安机关基于何种原因未侦破案件，只要将案件移送检察机关审查起诉，他们就算完成了“职责”，就没有压力可言了。而这些未侦破的案件却使后续受理案件的检察机关、审判机关陷入两难境地：

　　他们要么严格依法作出不起诉决定或者作无罪判决，但在作出不起诉决定、无罪判决后，却往往要承受来自被害人一方的猜疑，甚至背负“徇私枉法”的嫌疑和骂名，情况严重的，还可能使检察机关、审判机关的司法公信力受到损害。

　　他们的另一种选择，就是强行起诉，强行判决，这样虽然平息了被害人一方的上访，却可能酿成冤案，这无异于一种非常严重的“故意犯罪”，绝对是不可原谅的，承办案件的公诉人员、法官即使不因此受到刑事追究，良心上也将背上沉重的包袱。况且，受到冤枉的无辜者也不会罢休，他们在服刑期间也将进行持续的申诉，这也是检察机关、审判机关必须面对的压力。

　　基于以上分析，目前我国刑事诉讼法规定的不起诉制度有必要作出重大调整。笔者的建议是，废除存疑不起诉和绝对不起诉，仅保留相对不起诉。具体的制度设计是： 公安机关移送审查起诉的案件，检察机关经两次退回补充侦查后，案件仍然基本事实不清、基本证据不足的，不再受理，由公安机关处理。公安机关或者变更强制措施继续侦查，或者先行撤案，待日后收集到新的有力证据后再重新立案侦查。

　　检察机关经两次退回补充侦查后，案件基本事实清楚、基本证据充分，只是案件个别细节未能查清，或者定案证据间仅存在差异性矛盾或非根本性矛盾的，即使案件起诉存在一定的诉讼风险，也应当起诉，由法院作出裁判。

　　对于公安机关移送审查起诉的案件，检察机关审查后认为事实清楚，证据确实、充分，但情节显著轻微，依法不认为是犯罪的，不再作绝对不起诉，而是退回公安机关处理。公安机关应当作撤案处理，对存在违法行为的，可作治安处罚。

　　检察机关只对经审查后认为事实清楚、证据确实、充分，但犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或者可免除刑罚的案件可以决定不起诉。对检察机关的不起诉决定，公安机关可以要求复议、复核，被害人、被不起诉人可以提出申诉。经查实检察机关不起诉决定错误的，由检察机关相关人员承担相应责任。

　　笔者认为，以上对不起诉制度的改革设计，使公、检、法三机关的责权界限更加明确清晰，有利于更好地体现三机关配合分工同时监督制约的诉讼关系，有利于更好地落实谁办案谁负责、谁的责任谁承担的司法归责原则。

　　特别是检察机关将符合绝对不起诉和存疑不起诉情形的案件都退回公安机关处理，检察机关就不必再为公安机关的各种侦查不力甚至徇私枉法行为“埋单”，也大大减轻了检察机关息诉息访的压力，有利于检察机关腾出更多精力用于提高审查起诉案件的质量，确保起诉的案件能够实现司法公正。

　　同时，这种改革迫使公安机关进一步加大侦查犯罪力度，加强侦查装备和侦查技术建设，提升侦查人员素质和侦查水平，坚决杜绝因责任心不强产生的消极怠工、玩忽职守等违法违纪行为，以及因徇私枉法产生的故意消极取证、故意制造证据矛盾等违法犯罪行为，全面提升侦查案件质量，从根本上改善社会治安状况，促进社会和谐发展。

　　（转引自 向渊而行 的博客http://xhw99.fyfz.cn/art/628886.htm）

出处：http://xhw99.fyfz.cn/art/628886.htm