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公房使用权有偿转让的法律问题

　　律师说案

　　原、被告均系公共交通汽车二场职工，1991年11月共同分得位于本北京市丰台区某街某号院三居室一套，其中过厅和带阳台的一间居室归原告，另两间居室归被告。该房为公有住房，系公共交通汽车二场所建，后由丰台区某房管所直管。直管公房经营管理单位分别向原、被告颁发了《公有住房租赁合同》，原告是甲户，被告是乙户。

　　原告因另有住房，从不在该房居住，而被告家庭人口多，住房紧张。1997年3月，被告向原告提出购买其另半套合居房屋的愿望。后经协商，双方于同月26日签订契约，约定：原告将其房屋一处，包括过厅和带阳台的一间居室，共计二个房间，居住面积共计22平米，交由被告使用，价款为二千元整，一次性付清;房屋的《公有住房租赁合同》交由被告保管，此后房租由被告承担。契约签订后，双方按约履行了义务。被告于1997年5月与房管所重新签订了公有住房租赁合同，甲户、乙户均为被告，原告曾前往配合。

　　2007年8月，原告以与被告之间只存在租房契约为由，要求被告腾退房屋，双方遂发生纠纷。原告因此诉至丰台区人民法院。

　　以案说法

　　法庭审理过程中，双方争议的焦点是如何对双方于1997年3月26日签订的契约进行理解。

　　原告诉称，1997年3月，被告以其老伴身体不好为由提出租借原告房屋，后经协商房子租期为二年，租金为一年一千，一次交清，房租由被告承担。但写协议时没有写期限。现被告租住原告房屋的时间已远远超出二千元房屋租金的实际价值，且原告需该房居住，因此要求被告腾房。

　　被告辩称：原告所述不属实，被告自1991年分得房子一直未在该房屋内居住过，经双方协商，原告同意将房子以二千元的价格转让给我。十年后房子价格上涨却又找到我要求毁约。签订协议后，我一次性支付了转让费二千元，并与房管所重新签订了公有住房租赁合同，现在我为该公房合法的承租人。原告未在此居住，亦未缴纳租金，其与房管所签订的公有住房租赁合同已被撤销，因此已丧失了承租权。原告不具备主体资格，且本案的诉讼已过诉讼时效，不同意原告的诉讼请求。

　　被告并向法庭提交了房屋租赁合同，契约，当初知情人证言，单位与房管所的证明等证据作为佐证。

　　人民法院审理后认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，原被告双方虽原有契约，但对契约系转让或租赁的性质未作约定。结合知情人证言、单位与房管所的证明等，可以证明原被告双方当初确有转让房屋使用权的意思表示，并且原告曾于1997年5月配合被告办理新的公有住房租赁合同，因此原告称双方之间只存在租房契约的主张法院不予采信。原被告之间的有偿转让公有住房使用权的行为已经得到直管公房经营管理单位的同意和认可，未有不妥之处，且不违反相关法律法规。因此对原告要求腾房的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。

　　专家意见

　　本案的案情相对较简单，主要是实体法律关系涉及到公有住房使用权有偿转让的法律问题。

　　公房使用权转让纠纷，是随着房改政策的实施和房产交易市场的发展出现的新问题。众所周知，“公房使用权”实质上是福利分配所取得的对国家或国有企事业单位所有的房屋低于市场价租赁的权利，其对象包括产权属于房产管理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房，是我国传统福利性住房分配制度的体现。凡享有这类“公房使用权”的承租人，都是在国家机关或国有、集体企事业单位工作到一定的年限的职工，单位根据其工龄的长短、职务的高低、工作业绩的大小，加上家庭人口等诸多因素，确定分配给他的家庭一定面积的房屋，并由此建立起职工与国家或单位之间的房屋租赁关系。这种公房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。按市场经济的一般规律，劳动力价值是由生产和再生产劳动力所必要的生活资料的价值决定。而住房既是必要的生产资料，又是享受资料和发展资料。因此，体现劳动力价值的职工工资应包含其住房消费在内。在发达的市场经济国家，住房消费部分约占职工工资收入在1/3至1/4。而在我国原有住房分配体制下，则把住房作为工资外的福利进行分配，即把原属于职工工资中的住房消费部分，当作利润纳入国家财政，再由国家统一拨款建房，无偿地分配给职工居住使用，只是象征性地收取低租金。这样，就将国民收入的初次分配，扭曲成国民收入再分配，职工的住房消费工资转化为公有住房的国家产权，职工只是获得了住房的使用权。可见公房使用权的价值本质是，职工工资中住房消费部分的积累，具有实物工资的意义，是劳动力价值中原先被扣除部分的补偿，是职工必要劳动创造的价值。因此，不能把出卖公房使用权看做是国家资产的流失，也不应看成是职工从国家那里到了一大笔意外之财，应看做是职工应得的利益。

　　原先的法律实务中将“公房使用权”认定为一种房屋租赁关系，即公房的所有权人是国家，承租人只拥有房屋的使用权，不应享有处分、收益的权利。不管是公房的差价交换，还是房租证的买卖，或是公房的“买断”，都是将属于国家的收益转移给了房屋使用人，侵害了国家的权利。正因为如此，公房使用权的交易一直被视为“禁区”。 1994年建设部《城市公有房屋管理规定》第26条规定，承租人将承租的房屋擅自转租的、擅自转让、转借他人或擅自调换使用的、擅自买卖公有房屋使用权的，出租人有权终止租赁合同，收回房屋，并可索赔损失。因此，在很长一段时间公房使用权的有偿转让是不允许的，一旦发生矛盾，诉诸法院，这种行为往往被认定为违法。

　　进入九十年代后，公房使用权的有偿转让，渐渐地从自发的地下交易走向公开化，成为房地产交易中争议很大的一个热点问题，引起了社会的广泛关注。近年一些地方政府有关部门纷纷出台有关公房使用权有偿转让的操作规范。如武汉市于1997年6月颁布了《武汉市直管公有住房权有偿转让管理试行规定》，天津市于1997年推出了《关于加强公产住租赁过户、调换、置换管理的若干意见》，并对公房试行货币化运行;上海市房地局自1997年底至1998年上半年，出台了一系列的有关规定，如《关于可售公有住房上市的出售的试行办法》、《上海市不可售公房差价交换试行办法》、《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆补偿地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》;另外福州、温州等沿海城市也开始了公房使用的上市交易。北京市于2002底由市国土资源和房屋管理局出台了《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》，虽然该文件中说明“试点工作”为期一年，但试点工作期满之后，至今进行此类交易所依照的也依然是这份文件。上述种种情况表明，公房使用权的有偿转让行为已逐渐得到了不少地方政府的认可和鼓励。

　　关于公房使用权的法律性质，法律理论界也一直在争论，有“债权说”、“居住权说”、“所有权说”、“用益物权说”等。但普遍都认为，公房使用权是物权化了的租赁权，公房的承租人不仅具有使用公房的权利，而且具有占有、收益的权利。首先，公房的使用权是长期的，甚至可以继承，承租人可以长久居住下去，实际上已拥有了占有权和使用权。其次，公房租金非当事人约定，它远远低于市场价房租。国家在租金上的收益微乎其微，而且每年还要补贴房屋的维修费。因此，国家对公房实际上丧失了任何收益权，公房对国家而言不是财富而是“包袱”。在福利制住房体制下，房子建得越多，“包袱”越重。相反，承租人完全拥有了收益权，它的收益就来自公房租金与住房市场租金之间的差价。由此可见，在公房租赁关系中，国家对房屋的所有权虚化了，承租人获得永久性的占有权和使用权、低租金收益权。也就是说这项权利在相当程度上物权化了。在上述各种学说中，“用益物权说”逐渐得到多数人认可。

　　在这一背景下，建设部1994年颁布的《城市公有房屋管理规定》已于2001年废止。现在，随着公有住房改革的深入和二级房产交易市场的放开，公房使用权像农村土地承包经营权一样已允许流通。但在实务中，在交换住房产权前转让公房使用权的，仍需征求公房出租人即房管所或单位的同意，即在所有权人无异议、不侵害所有权人权益的前提下允许转让。

　　策略提醒

　　北京市使用权房屋过户流程及注意事项

　　参照2002底北京市国土资源和房屋管理局出台的《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》，北京市使用权房屋的交易流程与规定大致如下：

　　一、公房使用权交易的适用范围：除按照北京市住房制度改革有关规定可以向承租人出售的公有住房外，包括平房、筒子楼、简易楼等其他直管公有住房均可上市进行交易。

　　二、公房使用权交易应当符合以下规定：

　　1、持公房使用权上市交易一方当事人应当是公有住房合法承租人。

　　2、公房使用权交易，当事人双方应当签订书面协议。协议签订后，当事人双方持下列相关材料到房屋所在地直管公房经营管理单位办理公房使用权互换、转让、转租手续：

　　1)申请书;

　　2)双方当事人身份证明;

　　3)公有住房租赁合同及共居人、合居户同意意见书;

　　4)房屋所有权证和共有人同意意见书。

　　三、公房使用权互换、有偿转让、交换住房产权前，公房承租人须结清房屋租金和其他与该房屋有关的应由承租人交纳的各项费用;以公房使用权交换住房产权的，住房产权人亦应结清应当交纳的物业管理费等与该房屋管理有关的各项费用。

　　四、公房使用权互换、有偿转让、交换住房产权后，该公房产权性质不变，新的承租人应当与出租人重新签订公有住房租赁合同。

　　五、通过公房使用权互换、有偿转让和交换住房产权方式取得公房使用权的新承租人，可以将公房使用权再次上市交易。

　　六、公房承租人将其所承租的公房转租给他人使用的，应当向原出租人进行备案。转租人继续享有并承担原租赁合同规定的承租人的权利和义务，受转租人享有并承担转租合同规定的承租人的权利和义务，但原出租人与转租双方另有约定的除外。转租期间，原租赁合同变更、解除或者终止，转租合同也随之变更、解除或者终止。

　　购房人购买使用权房时应注意事项：

　　一、使用权房权属关系复杂，因此必须确定权属和权利人后再购买。

　　二、双方必须亲自到场签订合同和过户(指变更承租关系，下同)，相关法律文书的签署应尽力避免代签。

　　三、使用权房按使用面积计算的，一定要对照房本的面积来计算，不要轻信卖房人。

　　四、购买前要核实以前各项费用是否结清(供暖费、物业费)，以免日后出现纠纷。

　　五、购买使用权房要求买卖双方都应持有北京市户口，而且使用权房不能进行贷款按揭。

　　需要特别提醒的是，在购买使用权房时一定要问清产权归属，在过户时应要求公房原承租人亲自到场办理相关过户手续，修改户主姓名，不得委托办理。另外，由于使用权房“房本”没有防伪标志，即使正规租赁合同的盖章也特别简单，因此购房者应与原单位确认，以防“房本”造假。

　　(摘自拙作【房地产律师以案说法】一书 转载请注明作者及联系方式 作者:刘志刚律师 联系方式:13683066669)

　　关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知

　　京国土房管物[2002]1124号2002年12月18日北京市国土资源和房屋管理局

　　北京市国土资源和房屋管理局

　　关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知

　　京国土房管物[2002]1124号

　　各区县国土资源和房屋管理局、各区县直管公房经营管理单位：

　　为充分发挥公有住房的使用效益，规范和搞活房地产市场，经研究决定，自2003年1月1日起，在全市范围内开展直管公有住房使用权(以下简称“公房使用权”)交易试点工作。现就试点工作中的有关问题通知如下：

　　一、公房使用权交易的适用范围：除按照北京市住房制度改革有关规定可以向承租人出售的公有住房外，包括平房、筒子楼、简易楼等其它直管公有住房均可上市进行交易。

　　二、公房使用权交易形式包括：

　　1、公房承租人之间以互补差价的方式互换公房使用权;

　　2、公房承租人有偿转让公房使用权;

　　3、公房承租人以公房使用权交换住房产权;

　　4、公房承租人将其承租的公房部分或全部转租给他人使用。

　　三、公房使用权交易应当符合以下规定：

　　1、持公房使用权上市交易一方当事人应当是公有住房合法承租人。

　　2、公房使用权交易，当事人双方应当签定书面协议。协议签定后，当事人双方持下列相关材料到房屋所在地直管公房经营管理单位办理公房使用权互换、转让、转租手续：

　　(1)申请书;(2)双方当事人身份证明;(3)公有住房租赁合同及共居人、合居户同意意见书;(4)房屋所有权证和共有人同意意见书。

　　当事人因故不能亲自办理相关手续的，可以委托他人代为办理。受委托人应当提交当事人出具的授权委托书。

　　以公房使用权交换住房产权，当事人双方须按规定到房地产行政主管部门办理交易及产权变更登记手续。

　　3、公房使用权互换、有偿转让、交换住房产权前，公房承租人须结清房屋租金和其它与该房屋有关的应内承租人交纳的各项费用;以公房使用权交换住房产权的、住房产权人亦应结清应当交纳的物业管理费等与该房屋管理有关的各项费用。

　　4、公房使用权互换、有偿转让、交换住房产权后，该公房产权性质不变，新的承租人应当与出租人重新签订公有住房租赁合同。

　　5、通过公房使用权互换、有偿转让和交换住房产权方式取得公房使用权的新承租人，可以将公房使用权再次上市交易。

　　6、公房承租人将其所承租的公房转租给他人使用的，应当向原出租人进行备案。转租人继续享有并承担原租赁合同规定的承租人的权利和义务，受转租人享有并承担转租合同规定的承租入的权利和义务，但原出租人与转租双方另有约定购除外。转租期间，原租赁合同变更、解除或者终止，转租合同也随之变更、解除或者终止。

　　7、合居户公房承租人将其拥有的公房使用权上市交易的，在同等条件下，合居另一方有优先权。合居户公房承租人将其拥有的公房使用权上市交易，不得侵犯合居另一方对共用部位和设备设施的正常使用权。

　　8、将公有住房转租给外地来京务工经商人员的，按《北京市外地来京务工经商人员管理条例》规定执行。

　　9、将公有住房转租给廉租户的，按北京市国土资源和房屋管理局《关于(北京市城镇廉租住房管理试行办法实施意见>的补充通知》(京国土房管住字[2001]1010号)有关规定执行。

　　四、公房使用权交易试点工作中，应当注意以下事项：

　　1、直管公有住房合法承租人提出申请，并提供厂本通知第三条1项规定的相关材料的，直管公房经营管理单位应在规定的时限内办结各种手续，不得以任何理由予以拒绝。

　　2、各区(县)国土资源和房屋管理局负责监督、检查直管公房经营管理单位公房使用权交易试点工作，发现问题，及时处理。

　　五、公房使用权交易试点至2003年12月31日结束，试行期一年。按照本通知规定，城、近郊八区国土资源和房屋管理局应尽快制定本区公房使用权交易试行办法，报区政府同意后实施，同时将试行办法报市局备案。其他远郊区(县)，可结合本区(县)灾际，具体确定公房使用权交易试点时间和工作计划。

　　六、中央在京单位自管公有住房使用权和其它单位自管公有住房使用权交易，经产权单位同意，可参照本通知有关规定执行。

　　

　　二OO二年十二月十八